La prevención, tarea de todos (y de nadie) [INFORME]

El mircoles ltimo, Evangelina Chamorro emerga de una masa de agua, lodo y escombros para salvar su vida, luego de ser arrastrada por un huaico en Punta Hermosa. Horas despus, el primer ministro Fernando Zavala reconoca desde Piura que la coordinacin estatal para enfrentar el impacto de las intensas lluvias era insuficiente. Nos est faltando accin, dijo.

En el papel, la prevencin y respuesta del Estado ante las situaciones de emergencia es organizada por el Sistema Nacional de Gestin de Riesgo de Desastres (Sinagerd), el cual es dirigido por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Pero, por qu no pudo prevenirse el desastre que hoy enfrentan miles de peruanos?

El sistema y sus actores

Histricamente, desde su fundacin en 1972, los siete procesos correspondientes a la mitigacin del riesgo de desastres (estimacin, prevencin, reduccin del riesgo, preparacin, respuesta, rehabilitacin y reconstruccin) estaban a cargo del Sistema Nacional de Defensa Civil (Sinadeci). Sin embargo, este panorama cambi hace seis aos, durante el gobierno de Ollanta Humala.

En febrero del 2011, el Congreso promulg la Ley 29664, que cre el Sinagerd como un sistema interinstitucional y descentralizado en reemplazo del Sinadeci. Se estableci que los siete procesos fueran asignados a dos entidades diferentes: el Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci), que asumira la gestin reactiva, y el Centro Nacional de Estimacin, Prevencin y Reduccin del Riesgo de Desastres (Cenepred), que se encargara de la gestin correctiva y preventiva. [Ver infografa]

[embed:1634380]

Adems de estas dos instituciones, que recientemente han sido adscritas al Ministerio de Defensa (Mindef), el sistema lo componen el Centro de Planeamiento Estratgico Nacional (Ceplan) y los gobiernos regionales y locales. De esta manera, los alcaldes provinciales y distritales administran el presupuesto destinado para la prevencin de desastres (programa presupuestal 068), y organizan el territorio y a la poblacin.

Dos cabezas, varios procesos

Casi 100 mil damnificados y 75 personas fallecidas (ltima cifra oficial) es el resultado actual de las intensas lluvias que afectan el pas, un fenmeno al que se ha denominado Nio costero. Las dolorosas cifras evidencian una escasa prevencin ante este tipo de emergencias, la cual respondera a una deficiencia en los niveles de coordinacin del Sinagerd y a la divisin de procesos.

Un ejemplo prctico: segn la nueva normativa, si un alcalde distrital inicia la elaboracin del plan de gestin del riesgo de desastres para su jurisdiccin, deber solicitar asistencia tcnica tanto al Indeci como al Cenepred. Igualmente, ese mismo alcalde tendr que coordinar las acciones con la comuna provincial correspondiente y con el gobierno regional.

Martha Giraldo, directora nacional de Educacin y Capacitacin del Indeci, explic que esta situacin representa una complicacin del sistema. Antes, la autoridad local gestionaba la prevencin y la respuesta con Defensa Civil. Ahora, debe acudir tambin al Cenepred, que ni siquiera cuenta con oficinas en todo el territorio nacional. Por ello, un alcalde rural debe venir hasta Lima para asesorarse y capacitarse, algo que casi no sucede, refiri.

En efecto, el Indeci tiene actualmente 24 direcciones desconcentradas en el Per, una por cada regin. Por otro lado, el Cenepred tiene su local central en Lima y tres oficinas de enlace (situadas en Tacna, Cusco y Piura).

Al respecto, Ena Coral, directora de Fortalecimiento y Asistencia Tcnica del Cenepred, confirm a El Comercio que la implementacin del Sinagerd ha sido muy lenta en estos seis aos, aunque s considera que es un sistema adecuado para las necesidades del pas. Las normas dadas son correctas y nuestra entidad, creada a travs de la Ley 29664, tiene un rol vital en la prevencin. La dificultad en la coordinacin tambin responde a que no tenemos una cultura preventiva, sino que actuamos cuando ya sucedi el desastre, agreg.

Coral precis que, si bien el Cenepred no tiene tantas oficinas descentralizadas debido a la falta de presupuesto, la institucin realiza capacitaciones constantes a las autoridades locales y regionales en cada jurisdiccin. Asimismo, seal que se ha puesto a disposicin de los alcaldes y gobernadores un sistema de informacin y monitoreo en lnea (Sigrid), el cual es de libre acceso.

El eslabn final: los alcaldes

El ltimo eslabn del Sinagerd es el brazo ejecutor: las autoridades distritales y provinciales. Cada comuna dispone anualmente de una partida presupuestal (068) para reducir la vulnerabilidad ante los desastres y para la atencin de las emergencias. Durante el 2017, el Ejecutivo ha asignado S/1.116 millones en este rubro.

Los alcaldes y gobernadores solo han ejecutado en lo que va del ao y en conjunto un promedio del 10,8% de dicho presupuesto. En el caso de los gobiernos locales, la cifra de ejecucin es de 14,3%, mientras que en el caso de los gobiernos regionales llega al 6,91%. En el 2016, el porcentaje conjunto de ejecucin fue de 74,7%.

Eliana Revollar, directora de Coordinacin Territorial de la Defensora del Pueblo, indic que la compleja coordinacin que tienen los alcaldes debido al Sinagerd desincentiva la priorizacin de la gestin del riesgo de desastres, lo que se traduce en una ineficiente ejecucin presupuestal, y en la asignacin de los montos destinados a este rubro en otros proyectos menos trascendentales.

Hemos identificado esta difcil situacin en dos frentes: el alcalde tiene varias barreras burocrticas y, al mismo tiempo, no invierte en prevencin. Esto no solo genera una alta vulnerabilidad para la poblacin, sino que acarrea una responsabilidad administrativa para la autoridad, la cual deber determinar la contralora. En el caso de que haya vctimas mortales, se puede establecer una responsabilidad penal, afirm Revollar.

Fuentes del Ministerio Pblico indicaron a este Diario que, sobre este ltimo punto, su entidad a travs de las fiscalas de prevencin del delito ha iniciado un monitoreo de las autoridades que no han priorizado la ejecucin de estos presupuestos. A inicios del ao, se comenz esta actuacin de oficio en las jurisdicciones de Lima, ncash y del norte peruano, precisaron. 

El otro factor de riesgo: la organizacin territorial

En Latinoamrica, todas las naciones cuentan con un sistema de gestin del riesgo de desastres similar al Sinagerd para enfrentar las emergencias. Sin embargo, la coordinacin de roles y funciones vara segn cada pas.

[embed:1634376]

En el caso de Chile, desde 1974 existe una nica entidad encargada de velar por los procesos de prevencin y respuesta: la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica (Onemi), que cuenta con 15 direcciones regionales (una por regin territorial).

Aunque las autoridades de las 54 provincias y 346 comunas de ese pas son tambin los rganos ejecutores, la Onemi tiene una divisin encargada de fiscalizar los presupuestos asignados para las labores preventivas y reactivas.

En Colombia, existe la Defensa Civil Colombiana (DCC), que tambin unifica los procesos de gestin de desastres. Esta institucin opera a travs de 32 oficinas seccionales, cada una para los 32 departamentos de esta nacin. Para velar por el cumplimiento de los presupuestos en materia de prevencin por parte de las autoridades locales, la DCC se articula con tres organismos gubernamentales: la contralora, la fiscala y la procuradura colombiana.

La divisin poltica y administrativa de cada territorio y su articulacin con el sistema de gestin de desastres es un factor preponderante para que las polticas preventivas y de respuesta sean satisfactorias, indic Gilberto Romero, presidente del consejo directivo del Centro de Estudios y Prevencin de Desastres (Predes).

En el Per, Indeci y el Cenepred deben coordinar con las autoridades de 25 gobiernos regionales, 195 provincias y 1.838 distritos. Son ms de dos mil representantes de la poblacin encargados de ejecutar las labores de prevencin y mitigacin del riesgo, lo cual hace insostenible el accionar del Sinagerd, dijo.

Romero precis que, para evitar barreras burocrticas en esta materia y agilizar la implementacin del sistema, la PCM debe asumir un rol de rectora ms eficiente. Los procesos pueden dividirse, pero identificamos que an no se han articulado adecuadamente al Indeci y al Cenepred, por lo que cada entidad opera de manera autnoma y eso se traduce en la falta de prevencin, concluy.