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“Yo soy el padre y el culpable de la descentralización en el Perú”, exclamó el expresidente Alejandro Toledo en el 2012, durante la ceremonia del Instituto Latinoamericano de Liderazgo y Gestión Pública. Luego, dijo arrepentirse de no haber postergado un año la promesa de la regionalización en el país.
El pasado 16 de enero se cumplieron 20 años desde que se presentó el Proyecto de Ley de Bases de la Descentralización. Con ello, se inició el camino de la regionalización, con la finalidad de promover el desarrollo regional de manera descentralizada. Un proceso que tiene, aún, diversas piezas por ajustar.
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Uno de los principales problemas que el proceso de regionalización aún no ha logrado sortear es el de la ejecución del gasto público. En el 2021, solo 17 de los 25 gobiernos regionales ejecutaron más del 90% del presupuesto asignado, encontró el Consejo Privado Anticorrupción. Las regiones con menor avance en la ejecución fueron Pasco (83.2%) y Tumbes (83.5%).
Algunos gobiernos regionales, incluso, tuvieron una ejecución de 0% en conceptos como mejoramiento de la empleabilidad e inserción laboral, inversión en electrificación o reducción de vulnerabilidad y atención de emergencia por desastres (ver tabla).
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Conviviendo con investigaciones
Otro mal común en los gobiernos regionales son las constantes investigaciones a las que son sujetas las autoridades. El Consejo Privado Anticorrupción analizó el historial de los altos funcionarios regionales y encontró que, de los 25 gobernadores que actualmente ejercen el cargo, 24 han sido investigados por presuntos delitos, principalmente de corrupción. El único gobernador regional que no está sujeto a investigación alguna es Mesías Guevara (Cajamarca). Por su parte, Maciste Díaz Abad, gobernador de Huancavelica, fue condenado a cuatro años de prisión suspendida, pero la sentencia fue apelada y, posteriormente, anulada.
El gobernador regional por el que más delitos se le ha investigado es Luis Hidalgo Okimura (Madre de Dios), con 6 pesquisas. Esta última autoridad fue intervenida el pasado miércoles en un megaoperativo –que incluyó también al GORE de Arequipa y a municipalidades provinciales y distritales– por presuntos “pagos fantasmas” que generaron la extracción de alrededor de 1 millón 800 mil soles.
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Las investigaciones, sin embargo, no alcanzan únicamente a los gobernadores. En total, 57 altos funcionarios de los GORE han sido investigados, detenidos o sentenciados. Los delitos más comunes son peculado, cohecho y contrataciones irregulares en capacitaciones y otros.
¿Es la corrupción un problema particular de la regionalización? El politólogo Mauricio Zavaleta cree, más bien, se trata de un mal trasversal a la cultura política del país.
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“No me queda muy claro que la corrupción sea algo inherente a los gobiernos regionales. Sin duda, en el Ejecutivo peruano hay ciertas características más tecnocráticas que en regiones, pero eso no quiere decir, necesariamente, que la corrupción sea muy distinta a lo que existe a nivel central”, señala.
Eduardo Herrera, director ejecutivo del Consejo Privado Anticorrupción, considera que la corrupción es facilitada por el el diseño mismo del proceso de regionalización, que tomó como referencia los 24 departamentos del país –además del Callao– para delimitar las autoridades. Ello, en lugar de optar por macroregiones, como inicialmente se había pensado.
“Es muy difícil controlar a 25 gobernadores regionales. Al haber muchos y no seguir un proceso de macroregionalización, la dispersión hace que sea más difícil el control”, indica.
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En setiembre, el entonces presidente del Consejo de Ministros Guido Bellido aseguró en la inauguración del 15° Gore-Ejecutivo que el gobierno tenía el compromiso de continuar el proceso de descentralización. Para Herrera, sin embargo, el gobierno actual difícilmente querrá embarcarse en la tarea de impulsar las macroregiones, en tanto se trata de una medida poco popular que podría restarle respaldo en el interior del país.
“(La medida) podría generar protestas y bloqueos. No estoy seguro de que un gobierno débil como este lo quiera hacer”, estima.
Zavaleta coincide en que sería más adecuado tener gobiernos por macroregiones que implementen políticas para cada una de estas. A ello, añade que, en lugar de los consejos regionales, cada macroregión debería contar con un parlamento que permita mejorar la representatividad a nivel regional.
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Para el politólogo, la regionalización del país es una “reforma descontinuada” que no ha funcionado a cabalidad, principalmente porque “fue muy apurada”.
“(La descentralización) fue una de las promesas clave de campaña de Toledo en las elecciones del 2000. Sin embargo, nadie tenía mucha idea de cómo hacerlo”.
En efecto, las primeras elecciones regionales se realizaron en noviembre del 2002, solo cuatro meses después de promulgarse la Ley de Bases de la Descentralización y el mismo mes en que se promulgó la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
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Al desorden inicial, explica Zavaleta, se sumó una serie de normas emitidas durante el segundo gobierno de Alan García, que transfirieron competencias de distintos sectores a los GORE.
“Hay un montón de competencias que son entregadas a los GORE cuando eran instituciones bastante débiles, que a los cinco años de creadas ya tenían que asumir temas tan importantes como la Salud, algo que, en la pandemia, se ha visto que no ha funcionado. Entonces, a esa institucionalidad débil le diste una carga muy grande”, asegura.
El mismo Toledo aceptó, en la presentación del año 2012, aquel apuro en la reforma.
“Cometí un error. Yo hubiera preferido postergar un año mis promesas de la descentralización, porque soy provinciano y Lima chupaba todo como un pulpo y no regresaba nada. Quise postergarla un año para preparar a esos gerentes, a los presidentes regionales, a los alcaldes provinciales y distritales. No lo hice, yo asumo la responsabilidad”, dijo diez años después de las primeras elecciones regionales.
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Descentralización y territorialización, por Luis Thais (*)
(*) Ex presidente del Consejo Nacional de Descentralización (CND).
El modelo de descentralización existente fue aprobada por el voto unánime del Congreso durante el gobierno del presidente Alejandro Toledo. Tenía sentido y era necesaria, como se comprueba con la reversión del aporte a la economía de las regiones sobre Lima. Sin embargo, se aprobaron plazos muy apurados para su implantación que conspiraron contra la calidad de su ejecución.
La implementación inicial estuvo a cargo de gobiernos regionales políticamente opositores y que pensaban, desde el inicio, en su futura reelección. Así, competían con alcaldes provinciales en hacer obras, no para la región, sino para la capital departamental.
También pusieron condiciones para promover la creación de regiones, como la aplicación de la descentralización fiscal y una mayor autonomía en las decisiones administrativas y de inversión, con las cuales no estaban de acuerdo el MEF ni otros ministerios.
En ese tiempo, y por otras razones, el gobierno perdía popularidad. Cuando el referéndum para crear regiones se ejecutó, el Ejecutivo solo contaba con 7% de respaldo.
La oposición quería más velocidad en la aplicación de la descentralización. Como se demostró con el fallido shock descentralizador aplicado por el presidente Alan García, se dejaron de lado sistemas de evaluación para transferir facultades a regiones y municipios, lo que promovió la incapacidad de estas autoridades para hacerse cargo eficientemente, especialmente en los casos de salud y educación.
¿Que hacer hoy? Es necesario establecer un acuerdo político sobre la descentralización que incluya revisar el árbol de funciones del Estado y redefinir las facultades y funciones de los tres niveles de gobierno. Asimismo, es importante crear una autoridad autónoma o Ministerio del Desarrollo Territorial que planifique el desarrollo nacional territorialmente, apruebe los presupuestos de inversión de todos los entes del Estado y coordine acuerdos de cooperación entre gobiernos descentralizados y el gobierno nacional. Asimismo, que, en conjunto con la contraloría, elimine las causas de la corrupción que existe en los tres niveles de gobierno.
Esta autoridad o ministerio fusionaría el viceministerio de Economía, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), la Secretaría de Descentralización de la PCM, Proinversión y el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe), para reducir la duplicidad en funciones, personal y recursos. Así, el actual Ministerio de Economía y Finanzas quedaría como Ministerio de Hacienda.
No olvidemos que tanto los gobiernos descentralizados como el gobierno nacional no gastan mas del 53% de sus presupuestos, por ello es necesario hacer acuerdos conjuntos para ejecutar tareas que beneficien a los ciudadanos, como la provisión de agua, disposición de basura, electricidad e internet; y un programa de conexión terrestre a todos los pueblos del país que garantice mejores condiciones de vida.
Para ello debe establecerse un sistema de funciones y remuneraciones para todo el Estado bajo la idea de “a igual tarea, igual remuneración”. Ello permitiría que mejores profesionales trabajen al interior del país. Igualmente, el sistema SERVIR debe ampliarse para que los gerentes del Estado puedan hacerse cargo de las distintas gerencias en regiones y municipios, de modo que se elimine el compadrazgo y los nombramientos indebidos.
¿Crear nuevas regiones? Más adelante, cuando se generalice el trabajo conjunto entre los tres niveles de gobierno en base al plan de desarrollo territorial aprobado. Recién entonces podría pensarse en establecerlas a través de un referéndum.
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