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El miércoles de esta semana, el Ejecutivo presentó ante el Congreso la primera solicitud de delegación de facultades legislativas de su periodo. Sin embargo, el escenario de tensión aumenta la incertidumbre sobre la posible respuesta del Parlamento ante este pedido.
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El proyecto de ley indica que se solicitan facultades legislativas en materia tributaria, fiscal, financiera y de reactivación económica, por un plazo de 120 días. Entre las reformas que buscan implementar se incluye la ampliación de la base tributaria, mayor simplicidad en la recaudación, y adecuar la normativa a las recomendaciones de la OCDE. De igual forma, modificar la Ley de Impuesto a la Renta y el régimen fiscal minero.
La solicitud se presenta dos días después de la exposición de la PCM Mirtha Vásquez ante el Congreso en búsqueda del voto de confianza, donde anunció que este pedido tendría como objetivo lograr un “marco normativo impositivo más justo, progresivo y equitativo”.
Sin embargo, el gobierno lleva varias semanas anunciando la solicitud, la cual recién se presenta a 91 días de la juramentación del presidente. En su discurso al Congreso a fines de agosto, Guido Bellido anunció por primera vez que buscarían facultades en materia tributaria, en salud, y para conformar una comisión de reforma del sistema de seguridad social. Días después manifestó que se presentaría antes del 16 de septiembre.
Durante ese mes, Juan Cadillo (exministro de educación del gobierno) anunció que también incluiría pedidos en materia educativa, y semanas después Pedro Francke confirmó que se solicitaría a fines de septiembre. La presentación se da más de un mes después, y se limita al ámbito tributario y fiscal.
Pedidos de delegación de facultades en los últimos 20 años
| Periodo | Solicitudes | Pedidos aprobados |
|---|---|---|
| Toledo (2001 - 2006) | 7 | 4 |
| García (2006 - 2011) | 7 | 4 |
| Humala (2011 - 2016) | 7 | 7 |
| Kuczynski (2016 - 2018) | 2 | 1 |
| Vizcarra (2018 - 2020) | 4 | 4 |
| Sagasti (2020 - 2021) | 0 | – |
| Castillo (2021 - 2026) | 1 | ? |
Este mecanismo está regulado por el Artículo 104 de la Constitución, y al aprobarse permite al Ejecutivo legislar mediante Decretos Legislativos en las materias solicitadas. En los últimos años, Ollanta Humala fue quien consiguió un mayor número de solicitudes aprobadas, mientras que Martín Vizcarra fue quien más decretos legislativos utilizó: muchos de ellos relacionados a la lucha contra la pandemia.
Los gobiernos de las últimas dos décadas han presentado 27 proyectos de ley buscando la delegación de legislar por decreto, 20 de los cuales fueron aprobados. Sin embargo, ningún Congreso ha rechazado uno de los pedidos mediante el voto.
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Si bien no votan en contra, hay dos formas por las cuales los congresistas evitan delegar facultades legislativas. Por un lado, cinco de los casos muestran que el proyecto de ley nunca llega al pleno para su debate y posterior votación, ignorando en la práctica la solicitud presentada.
Los otros dos casos, presentes en los periodos de Toledo y de García, el Congreso aprueba el proyecto de ley pero con modificaciones que evitan la delegación.
A fines del 2005 Toledo buscó facultades para reformar el Código Civil, y en su lugar el Congreso aprobó crear una comisión con ese objetivo. Por su parte, García pidió facultades para autorizar un crédito suplementario en el presupuesto público para cubrir la pensión de los pescadores, cosa que fue aprobada por el Congreso sin delegar facultades.
Los pedidos no aprobados
| Presidente | Materia de la solicitud | Último estado del proyecto |
|---|---|---|
| ÚlToledo | Seguridad ciudadana | No llegó al Pleno |
| Toledo | Inspección en el trabajo y en defensa del trabajador | No llegó al Pleno |
| Toledo | Reformar el Código Civil | Se aprobó el proyecto pero no la delegación de facultades |
| García | Derechos del trabajador pesquero | Se aprobó el proyecto pero no la delegación de facultades |
| García | Promoción de organizaciones deportivas | No llegó al Pleno |
| García | Reformar el Código Civil | No llegó al Pleno |
| Kuczynski | Lucha contra la corrupción, gestión económica, tributaria y financiera, gestión del riesgo de desastres, adopción de estándares, recomendaciones y mejores prácticas internacionales para facilitar la adhesión del Perú a la OCDE, y optimización de procedimientos administrativos y funcionamiento del Estado | No llegó al Pleno |
Otra forma de evaluar la respuesta del Congreso ante el pedido está en la modificación al plazo solicitado. Los presidentes suelen solicitar la delegación de facultades por 60, 90, 120 o 180 días, pero muchas veces la ley aprobada muestra un plazo menor.
Si bien esto no sucedió con García, Humala tuvo tres reducciones (la primera de 90 a 45 días y otras dos de 120 a 90 días). Lo mismo le sucedió a Kuczynski, quien pidió 120 días y aprobaron 90, y a Vizcarra, que solicitó 60 días para legislar atendiendo la pandemia y solo recibió 45.
De estas cinco reducciones, tres fueron sobre solicitudes en materia financiera, tributaria y económica.
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Las primeras solicitudes
El Congreso recibe este proyecto de ley a 91 días de iniciado el gobierno de Castillo. Esto lo posiciona como el presidente que se demoró más en presentar su primera solicitud desde el periodo 2006-2011, ya que Alan García y Alejandro Toledo buscaron facultades legislativas por primera vez aún después.
El tiempo que demora el Congreso en aprobar la delegación de facultades desde la formulación del pedido suele estar cerca de los 19 días, según el promedio de los últimos 20 años. El récord se lo lleva el último pedido aprobado de Alan García, con 89 días de demora, mientras que Martín Vizcarra consiguió facultades para combatir la pandemia el mismo día de su presentación.
El primero pedido de cada gobierno
| Presidente | Días de gobierno hasta la presentación | Días hasta la aprobación | Materia | Votos a favor | Votos en contra |
|---|---|---|---|---|---|
| Toledo | 528 | 1 | Terrorismo | 58 | 48 |
| García | 119 | 20 | Tributaria | 56 | 36 |
| Humala | 34 | 22 | Aprobar la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer | 60 | 42 |
| Kucyznski | 42 | 21 | Reactivación económica y formalización, seguridad ciudadana, lucha contra la corrupción, agua y saneamiento y reorganización de Petroperú | 117* | 0 |
| Vizcarra | 40 | 48 | Tributaria y financiera, de gestión económica y competitividad, de reconstrucción y cierre de brechas en infraestructura y servicios, de integridad y lucha contra la corrupción, de prevención y protección de personas en situación de violencia y vulnerabilidad y de modernización de la gestión del Estado | 79 | 23 |
| Castillo | 91 | – | Tributaria, fiscal, financiera y de reactivación económica | – | – |
*Se dieron 6 votaciones diferentes sobre artículos específicos de la misma iniciativa. La mayoría se aprobó por unanimidad, y la más baja recibió 99 votos a favor, 17 en contra y 1 abstención.
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Si bien todos los gobiernos lograron que se les delegue facultades en su primer pedido, es común que la principal bancada de oposición intente evitarlo. En los periodos de Toledo y Humala, fue la bancada aprista quien concentró la mayoría de votos en contra, mientras que el nacionalismo hizo lo propio con la primera solicitud de García.
Todos los presidentes han logrado aprobar su primer pedido de facultades legislativas, y ninguno vio que alguno de sus solicitudes fuera rechazada en el Pleno. Si las actuales bancadas votan en contra de la iniciativa de Castillo, sería la primera vez que un presidente se encuentra en esa situación.
– Perspectiva histórica –
El mecanismo de delegación de facultades legislativas se introdujo en el sistema peruano con la Constitución de 1979. Sin embargo, desde ese momento hasta la actualidad se puede identificar distintas maneras en las que se utilizó
Según explica la constitucionalista y profesora de la PUCP Milagros Campos, hay tres importantes etapas a tener en cuenta. La primera cubre los gobiernos de Fernando Belaúnde y Alan García. Aquí, se observa que muchas delegaciones de facultades no se realizan hacia el Ejecutivo con exclusividad, sino hacia comisiones o grupos de trabajo que podían incluir diputados, senadores y actores del sector privado.
“Hoy la reflexión es muy clara: delegas al Ejecutivo y no delegas a medias ni colocando una comisión revisora o integrada [con otros miembros]”, menciona Campos.
La segunda etapa se da durante los 10 años de fujimorato, cuyas características permiten diferenciarlo del periodo democrático posterior.
En la tercera etapa, desde el 2001 hasta la actualidad, los congresistas han aprovechado de la delegación de facultades para evitar legislar en materias poco populares.
Según Campos, “la etapa a partir del 2001 se caracteriza por gobiernos sin mayoría en los cuales, en muchos casos, la delegación de facultades respondía a temas muy técnicos, o temas en los que que el Congreso prefiere que el Ejecutivo asuma la responsabilidad política de legislar”. Algunos de estos temas incluyeron los casos de justicia militar o de lucha contra el terrorismo.
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En los últimos 20 años, entre las principales materias delegadas se encuentran los temas militares, policiales y relacionados a seguridad ciudadana (35%) y aquellos vinculados a temas financieros, tributarios y de reactivación económica (30%). Otros asuntos incluyen el fortalecimiento del sistema nacional de salud, la aprobación de la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y el deshacinamiento de penales por el Covid.
Delegación de facultades y Decretos Legislativos (1980 - 2020)
| Periodo | Delegación de facultades otorgadas | Decretos Legislativos emitidos a partir de las delegaciones | Promedio de Decretos Legislativos por año |
|---|---|---|---|
| Belaúnde (1980 - 1985) | 27 | 335 | 67 |
| García (1985 - 1990) | 36 | 244 | 48.8 |
| Fujimori (1990 - 1992) | 14 | 153 | 91.8 |
| Fujimori (1993 - 1995) | 3 | 19 | 5.7 |
| Fujimori (1995 - 2000) | 7 | 116 | 23.2 |
| Fujimori (2000) | 3 | 11 | 11 |
| Toledo (2001 - 2006) | 4 | 39 | 7.8 |
| García (2006 - 2011) | 4 | 133 | 26.6 |
| Humala (2011 - 2016) | 7 | 144 | 28.8 |
| Kuczynski (2016 - 2018) | 1 | 112 | 67.2 |
| Vizcara (2018 - 2020) | 4 | 161 | 60.4 |
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