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Hay viejas costumbres parlamentarias que se mantienen en este nuevo periodo 2020-2021. La más vista hasta la fecha es la de la acumulación de proyectos en busca de una ley, una práctica que permite a los parlamentarios presentar iniciativas repetitivas con el único fin de autocalificarse como “autores” de una norma aprobada. El último ejemplo registrado ocurrió en la sesión plenaria de la madrugada del viernes.
La acumulación es una figura creada para unificar los proyectos similares en comisiones. Con el paso de los años, la práctica ha sido distorsionada y se vienen sumando los textos directamente en el pleno.
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“Lo que termina pasando es que se acumulan [los proyectos] en el pleno sin el debido estudio”, advierte el exoficial mayor, José Cevasco.
¿Por qué suelen hacer esto? Cevasco sostiene que así los parlamentarios evitan que su proyecto pase por un estudio riguroso, reciba observaciones, además de que el proceso suele ser más largo. Por su alcance, algunas iniciativas requieren de la evaluación de dos comisiones, tal como el caso de la norma de acaparamiento que abarcaba un análisis en los grupos de Defensa del Consumidor y Justicia.
“Son dos comisiones que deberían realizar sesiones conjuntas, esto requiere mayor tiempo y coordinación. Lo que están argumentando es que los tiempos, en época de coronavirus, son demasiados lentos. Y eso es justificable en el corto plazo, pero dañino en el largo plazo. Están usando el tema del virus como una herramienta para ejercer su poder”, afirma Cevasco.
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La norma contra el acaparamiento es un claro ejemplo. Ya había sido aprobada por el periodo disuelto 2016-2018, en abril del 2017, en el contexto de la emergencia producida por el Fenómeno de El Niño, pero fue observada por el Poder Ejecutivo un mes después. La Comisión de Defensa del Consumidor, en aquel momento, elaboró un dictamen de insistencia, pero este nunca llegó a ser visto en el pleno.
Este nuevo periodo 2020-2021 revivió el tema tres años después, en el contexto de la emergencia producida por el COVID-19. Fue así como el dictamen de insistencia del periodo pasado se agendó en el pleno, y en la sesión plenaria del último viernes se acumularon los 18 proyectos que se habían presentado sobre el tema en este periodo. Sobre la marcha del debate, se elaboró un texto sustitutorio, que fue aprobado a la 1 de la madrugada.
“Usaron como puente el dictamen del periodo anterior para poder introducir los proyectos nuevos. Si no lo hacían así, las comisiones debían realizar un estudio de esas 18 iniciativas, que los autores sustenten sus propuestas, invitar a especialistas y emitir un dictamen final”, alertó Cevasco.
Es decir, los legisladores usaron el trámite más corto para poder aprobar sus propuestas. En la práctica es como si hubieran exonerado 18 proyectos del trámite de comisión.
Iniciativas repetitivas
Los proyectos repetitivos se han vuelto una constante en este nuevo periodo parlamentario, que arrancó el pasado 16 de marzo. Poco más de dos meses después, hay más de 600 propuestas presentadas, un volumen mayor a los arranques de los anteriores periodos legislativos.
| Temática | Número de proyectos de ley presentados |
|---|---|
| Cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnicos, auxiliares asistenciales y personal administrativo de la salud | 23 |
| Acaparamiento y especulación en épocas de emergencia nacional | 18 |
| Inmunidad parlamentaria | 11 |
| Mecanismo de elección de magistrados del Tribunal Constitucional | 8 |
| Paridad y alternancia | 7 |
El problema no es solo que repitan proyectos entre bancadas. Pasa también que, desde un mismo grupo parlamentario, diferentes congresistas presentan iniciativas sobre una misma materia.
A modo de ejemplo, tomaremos las iniciativas que buscan sancionar el acaparamiento y especulación de precios en épocas de emergencia. De 18 proyectos, 16 salieron de bancadas parlamentarias. Una cifra que pudo verse reducida si es que los cinco proyectos de legisladores de Acción Popular se condensaban en una sola propuesta partidaria.
| Bancada parlamentaria | Número de proyectos sobre acaparamiento |
|---|---|
| Acción Popular | 5 |
| Alianza para el Progreso | 3 |
| Frepap | 2 |
| Fuerza Popular | 2 |
| Podemos Perú | 1 |
| Frente Amplio | 1 |
| Somos Perú | 1 |
| Unión por el Perú | 1 |
| Ministerio Público | 1 |
| Defensoría del Pueblo | 1 |
| TOTAL | 18 |
La falta de análisis en las iniciativas acumuladas se muestra cuando observamos que uno de los 18 proyectos plantea una reforma constitucional. Se trata de la iniciativa de la legisladora Rosario Paredes (Acción Popular, Arequipa) que propone modificar el artículo 137 de la Constitución para establecer que puede “suspenderse o restringirse la libre competencia”.
Esto no fue contemplado en el texto final, pero, al ser acumulado su proyecto al expediente, la parlamentaria acciopopulista puede autocalificarse como una de las autoras de la norma.
La acumulación también es un acto que depende de la puja de cada congresista.
Este Diario revisó los más de 600 proyectos y detectó que existen otros cuatro proyectos sobre acaparamiento y especulación que no fueron acumulados: dos de Fuerza Popular, uno de Podemos Perú y otro de Acción Popular.
Diethell Columbus (Fuerza Popular, Lima) se quejó, en la sesión madrugadora, por los dos proyectos de su bancada que no fueron acumulados. El problema surgió porque dichas iniciativas fueron derivadas a la Comisión de Justicia, y el grupo que elaboró el texto final fue Defensa del Consumidor.
“Lamento que la Comisión de Justicia se haya puesto de lado en este tema cuando se están aprobando modificaciones al Código Penal”, cuestionó el vocero fujimorista.
Las bancadas con mayor número de miembros son las que más repiten. La responsabilidad recae, tanto en el equipo de asesores que se encargan de revisar los proyectos; y en los voceros, quienes dan su firma final.
Entran a tallar dos factores en esta práctica: el primero, que a los voceros les cuesta rechazar un proyecto de sus colegas; y segundo que, al tener más de un vocero, el congresista tiene más de una opción para conseguir la firma final.
El reglamento establece que un proyecto requiere la firma de un vocero para ingresar a trámite.
| Bancada parlamentaria | Número de proyectos sobre inmunidad parlamentaria |
|---|---|
| Acción Popular | 5 |
| Alianza para el Progreso | 1 |
| Frepap | 1 |
| Unión por el Perú | 1 |
| Somos Perú | 1 |
| Podemos Perú | 1 |
| Frente Amplio | 1 |
El otro tema que revela esta práctica es la falta de consensos internos en los grupos legislativos. En el caso de la inmunidad parlamentaria tenemos que, de 11 proyectos presentados, cinco son de Acción Popular.
De los cinco proyectos acciopopulistas, tres plantean que la decisión de levantar el fuero se mantenga en sede legislativa, y los otros dos que dicha potestad pase a manos de la Junta Nacional de Justicia.
Un trámite defectuoso
El trámite reglamentario estipula que un congresista presenta un proyecto de ley, que es derivado a una comisión ordinaria para su estudio. En dicho grupo de trabajo se acumulan las iniciativas similares para elaborar un dictamen. Este documento final puede recoger la propuesta de un solo proyecto, una mezcla de todos los acumulados, o tener un resultado totalmente distinto. En cualquiera de los casos, el congresista puede decir que es “autor de la norma”.
| Normas aprobadas en el pleno con textos únicos | Autor |
|---|---|
| Resolución legislativa que precisa el periodo parlamentario | Multipartidario |
| Otorga 6 meses al Congreso para introducir cambios electorales | Luis Roel (Acción Popular, Lima) |
| Primera delegación de facultades sobre diversas materias | Poder Ejecutivo |
| Incorporación al COVID-19 dentro del listado de enfermedades profesionales | Hipólito Chaiña (Unión por el Perú) |
| Segunda delegación de facultades sobre penales | Poder Ejecutivo |
En lo que va de este periodo, el pleno aprobó 11 normas que acumulan un total de 87 proyectos de ley. Solo en cinco normas fueron aprobadas con textos únicos [ver cuadro anterior], dos de ellas son las leyes de delegación de facultades al Poder Ejecutivo.
| Normas aprobadas en el pleno que acumulan iniciativas | Proyectos acumulados | ¿Pasó por estudio de comisión y se emitió dictamen? |
|---|---|---|
| Cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnicos, auxiliares asistenciales y personal administrativo de la salud. | 23 | Sí |
| Acaparamiento y especulación de precios | 18 | No |
| Retiro del 25% de los fondos de las AFP | 11 | No |
| Declaratoria de emergencia del sistema de salud | 8 | Sí |
| Modificación reglamentaria para sesiones virtuales | 7 | No |
| Facultad de control concurrente para la Contraloría | 4 | No |
| Intangibilidad de los fondos retirados de las AFP | 4 | Sí |
| Declaratoria de héroes por el COVID-19 | 3 | No |
| Suspensión del cobro de peajes | 3 | No |
| Beneficios para el personal de salud | 3 | Sí |
| Medidas para garantizar el servicio público de salud | 3 | Sí |
| TOTAL | 87 | - |
Como decíamos líneas arriba, los congresistas piden agrupar sus proyectos en el mismo debate del pleno y sin opción a que se certifiquen si van de acorde con lo aprobado o no. Un ejemplo de esto es la ley que aprueba el retiro del 25% de los fondos de pensiones.
La norma acumula 11 iniciativas y el texto final solo recoge el fondo de dos propuestas: la primera de Carmen Omonte (Alianza para el Progreso, Lima), quien fue la primera que presentó una iniciativa sobre el tema con topes, y el de José Luna (Podemos Perú, Lima), quien planteaba explícitamente el retiro del 25% sin topes. El texto final fue una combinación de ambos proyectos: el 25% de Luna con los topes planteados por Omonte.
¿Y el resto? Simplemente se acumularon y si revisamos al detalle, algunos no tienen mucho que ver con lo aprobado. El proyecto Nº 4935, de Guillermo Aliaga (Somos Perú, Lima) planteaba “garantizar la celeridad en el cambio del tipo de fondo en las AFP”.
Mientras que la iniciativa de Juan Carlos Oyola (Acción Popular, Ica) incluía el retiro del 25% de la CTS, la suspensión del débito automático, la suspensión de cobro de peajes, entre otros. Esta iniciativa figura como aprobada en los expedientes legislativos, pese a que el texto final no recoge ninguna de sus propuestas.
Tres de los proyectos fueron presentados apenas cinco días antes de que la norma sea aprobada en el pleno. Durante esos días ya se conocía el texto final que entraría al debate (el 25% con topes), por lo que se podría deducir que los legisladores presentaron sus textos solo con el fin de pedir que se acumulen en el expediente en el pleno.
La norma aprobada sobre la intangibilidad de los fondos producto del retiro del 25% de las AFP, es una corrección a una omisión de los congresistas en los 11 proyectos que que acumularon y aprobaron sin pasar por estudio en comisión. Acá se resalta más el afán de figurar como autores.
La legisladora Cecilia García (Podemos Perú, Lima) fue la primera en presentar la propuesta y luego tres legisladores presentaron iniciativas que proponían lo mismo.
“Se ha tenido el error de sacar estadísticas de los congresistas que más proyectos presentan. El legislador quiere formar parte de esas estadísticas. Como el proyecto se acumula, apareces como autor. Entonces, el legislador lo hace pensando en mejorar sus estadísticas”, explicó Cevasco.
