De 513 leyes originadas del Congreso, el 43% son declarativas o no tienen efecto real para el Estado

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“Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto”. Esta es la primera línea del artículo 79 de la Constitución Política del Perú, que expresa que el Parlamento está inhabilitado para generarle al Estado costos adicionales a los que ya invierte para su funcionamiento. Sin embargo, período tras período, los integrantes del Legislativo tramitan y aprueban leyes en materias que no son de su competencia y que, a primera lectura, implicarían desembolsos de dinero público. La manera común de hacerlo es a través de normas declarativas; las mismas que no tienen efecto real o vinculante.

En su mayoría, la producción declarativa del Parlamento tiene que ver con la creación de distritos. Son 118 leyes que proponen “declarar de necesidad pública e interés nacional” la demarcación o delimitación territorial en distintas partes del país. Pero, al ser dicha atribución exclusiva del Ejecutivo, lo promulgado tan solo impacta como una sugerencia. Otras 24 nuevas leyes del Congreso exigen la ejecución de obras o destrabe de proyectos de infraestructura. En tercer lugar, las formulaciones declarativas más comunes están relacionadas con la proclamación de días festivos o fechas conmemorativas.

La bancada con más leyes declarativas es Perú Libre, con 49. Le siguen Acción Popular, con 32, y Alianza para el Progreso, con 19. También están Fuerza Popular, con 15, Cambio Democrático (antes, Juntos por el Perú), con 10, y Renovación Popular, con otras 10. Hasta el 18 de noviembre, otros 20 proyectos de ley declarativos habían sido aprobados por el pleno del Congreso y tenían calidad de autógrafas de ley.

Mala práctica legislativa

Para el abogado y especialista en derecho parlamentario, José Naupari, la producción de leyes declarativas se debe a varios problemas de raíz en la práctica legislativa. Advierte que los congresistas, en principio, no deberían formular proyectos sobre materias que no son de su competencia ni generar falsas expectativas a la población bajo el rótulo de norma. Adicionalmente, explicó que en el Parlamento no existen filtros de calidad –desde los asesores hasta las comisiones de trabajo– que detengan el curso de este tipo de iniciativas.

“Primero, se tiene la mala costumbre de evaluar la cantidad y no la calidad. Lo segundo es que, el artículo 79 tuvo –hasta la reciente y negativa sentencia del TC– una interpretación bastante rígida, que de alguna manera forzaba a emitir leyes declarativas porque no se podía gestionar gasto público. En tercer lugar, resulta más fácil para un congresista o un asesor de congresista elaborar un proyecto de ley declarativo que un proyecto de ley sustantivo”, comentó.

En un informe de noviembre del 2021, ECData informó que, en sus primeros 112 días, el nuevo Congreso había acumulado hasta un 23% de proyectos de ley declarativos, siendo esta la cifra más alta en comparación con otras gestiones congresales en el mismo tramo.

La politóloga e investigadora de la Red de Estudios para el Desarrollo (REDES), Almendra Rodríguez, sostiene que el aumento de iniciativas declarativas en cada Congreso tiene correlato con la baja calidad del manejo parlamentario. Estima que el problema original detrás de ello es el impedimento de reelección de congresistas, una reforma que trunca la especialización legislativa, y la falta de asesores idóneos que compensen la inexperiencia de los legisladores.

“Hay una curva de aprendizaje para los congresistas y sus asesores, que necesita ser cubierta en los primeros años de mandato legislativo. Entonces, la ausencia de expertise se hace evidente en la producción de proyectos de baja calidad. Ahora bien, el proceso de aprendizaje y experiencia debe ser acompañado por especialistas que revisen los proyectos de ley, pero se ha convertido en una práctica común la inclusión de afiliados de organizaciones políticas dentro del equipo de asesores de los congresistas. Esta inclusión, en muchos casos, no cumple con los requerimientos mínimos de idoneidad técnica ni ética, por lo que el cumplimiento adecuado de la función legislativa se ha dificultado”, dijo.

Rodríguez agregó que, si bien las leyes declarativas pueden servir de presión política por parte del Congreso hacia el Ejecutivo [especialmente, en el caso de aquellas que exigen el destrabe o la ejecución de obras públicas], este último no está obligado a atender los pedidos contenidos en las normas. “La colocación de estos temas en agenda podría ser un primer paso, pero no es suficiente para la gestión”, indicó.

Una sentencia peligrosa

Al iniciar noviembre, el Tribunal Constitucional emitió una sentencia que declaraba infundado un recurso del Poder Ejecutivo en contra de la Ley Nº 31125 [Ley que declara en emergencia el Sistema Nacional de Salud y regula su proceso de reforma]. Tres de los argumentos que el Ejecutivo expuso en la demanda de inconstitucionalidad es que la referida ley, al disponer medidas en materia de salud, vulnera el principio de separación de poderes, transgrede la competencia del gobierno central y atenta contra la prohibición de iniciativa de gasto de los congresistas.

Sin embargo, para el TC, la norma no transgrede estos principios constitucionales. En el fundamento Nº 193 de la sentencia, el Colegiado aplica una interpretación inédita al artículo 79 de la Constitución con respecto a la iniciativa de gasto de los parlamentarios. En aquella parte del fallo, explica que la ley en cuestión no genera desembolso inmediato de recursos públicos “que afecte el presupuesto anual vigente”. En el fundamento Nº 194, el TC añade que “en todo caso, el cumplimiento de dicha norma es de naturaleza progresiva” y que no se configuraría una transgresión a la separación de poderes debido a que el texto normativo prevé que se cuente con una opinión del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

De acuerdo con el especialista José Naupari, lo decidido por el TC va a generar escenarios negativos. Esto, porque la nueva interpretación al artículo 79 da pie a que el Congreso sí aumente gastos al Estado en los años subsiguientes al año fiscal vigente y no introduce límites.

“Creo que es una jurisprudencia sumamente peligrosa porque, desde mi punto de vista, termina desvirtuando la finalidad misma del artículo 79 [de la Constitución], que es evitar, justamente, que leyes del Congreso sin una visión técnica generen gasto público. ¿Por qué el Ejecutivo sí entra y el Congreso no? No solo porque el Ejecutivo tiene la ‘chequera’, sino porque también tiene a los técnicos. Mientras los técnicos del Ejecutivo no están sometidos por el voto popular, los congresistas sí; y es ahí donde entran en juego las presiones o los favores políticos para impulsar tal o cual tema sin que importe mucho el análisis técnico. Vamos a ver si, con esto, el Congreso persiste en leyes declarativas o va a por todo”, cuestionó. ”, señaló.