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En tres meses de gestión, el pleno del Congreso 2020-2021 aprobó un total de 21 normas (leyes y resoluciones legislativas), de las cuales el 76% no pasó por estudio técnico en las comisiones. Pese a que los grupos de trabajo ya tienen dos meses de funcionamiento, la Junta de Portavoces continúa exonerando a las iniciativas del trámite regular para su debido estudio técnico.
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Cuando se cambió el sistema bicameral por el unicameral, se establecieron varios mecanismos para salvaguardar el análisis técnico y transparencia en los procesos de aprobación de normas. Sin embargo, con el tiempo estos mecanismos se han convertidos letra muerta.
Los principales puntos que no son respetados son el envío de proyectos a comisiones y la publicación de los dictámenes. Esto último, según el artículo 73 del Reglamento del Congreso, en el Portal del Parlamento o en el Diario Oficial El Peruano. Sin embargo, rara vez se cumple en el portal web, ya que los textos aparecen siempre con retrasos, e incluso después de aprobados en el pleno.
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Respecto al trámite en comisiones, este puede ser exonerado en base al artículo 77 del mismo reglamento. “La Junta de Portavoces, con el voto de los tres quintos de los miembros del Congreso allí representados, puede exonerar de algún requisito en forma excepcional, en caso de proposiciones remitidas por el Poder Ejecutivo o que se consideren urgentes”, consigna la norma.
Pero la excepción se ha vuelto regla, especialmente en este Parlamento. En los tres meses que lleva de gestión, se aprobaron 21 normas, de las cuales el 76% fue exonerada del trámite de comisiones. Para este análisis no se han tomado en cuenta los dictámenes revividos del periodo disuelto 2016-2019.
| Tipo de norma | Pasaron por trámite en comisiones | Exoneradas del trámite de comisiones |
|---|---|---|
| Leyes (16) | 5 | 11 |
| Resoluciones legislativas (5) | 0 | 5 |
A este cuadro también podría añadirse la insistencia de la Ley que suspende el cobro de peajes administrados por concesionarios privados. Cuando una norma es observada por el Poder Ejecutivo, el texto debe ser revisado por una comisión especializada para elaborar un dictamen de allanamiento o insistencia. En el caso de los peajes, este fue exonerado de ese trámite.
El 21 de mayo se registró el único pleno donde se debatieron proyectos que habían pasado por estudio comisión. Fueron cuatro dictámenes sobre normas del sector salud. Otro caso que no fue exonerado de comisión fue el de ascenso automático de Essalud. Pese a ello, la jefa de Essalud, Fiorella Molinelli, advirtió que dicha norma generará a EsSalud un sobrecosto laboral por más de S/ 1,100 millones.
Cuestión de reglamento
Si nos acogemos a lo que estipula el reglamento del Congreso, solo los dos proyectos de ley del Poder Ejecutivo -donde pedían facultades- debieron ser exonerados del trámite de comisión. Pero esto no fue así, pues otras nueves leyes siguieron el mismo trámite de exoneración.
La demora en las instalaciones de comisiones ha sido una de las excusas de este Congreso para la exoneración del trámite. Sin embargo, nuestro análisis arroja que incluso después de la instalación de comisiones, se continuó utilizando la excepción como regla. Las comisiones comenzaron a instalarse el 17 de abril, y acá tenemos un comparativo de las exoneraciones, antes y después de esa fecha.
| Periodicidad analizadas | Normas exoneradas del trámite de comisión |
|---|---|
| Antes de la instalación de comisiones | 7 |
| Después de la instalación de comisiones | 9 |
De las 16 normas que fueron exoneradas del trámite de comisión, el 56% ocurrió después de la instalación de comisiones.
| Normas aprobadas que fueron exoneradas del trámite de comisión | Tipo | Fecha del pleno donde fue aprobado | ¿Fueron exoneradas de segunda votación? |
|---|---|---|---|
| Definición sobre las legislaturas para el actual periodo | Resolución legislativa | 17 de marzo | Sí |
| Otorgar 6 meses al Congreso para introducir cambios a las reglas electorales | Ley | 17 de marzo | Sí |
| Habilitación al pleno para sesionar virtualmente | Resolución legislativa | 26 de marzo | Sí |
| Primera delegación de facultades (diversas materias) | Ley | 26 de marzo | Sí |
| Facultad de control concurrente para la Contraloría | Ley | 3 de abril | Sí |
| Suspensión del cobro de peajes | Ley | 3 de abril | Sí |
| Retiro del 25% de los fondos de las AFP | Ley | 3 de abril | Sí |
| Declaraciones juradas de intereses: autoexclusión del DU 020-2019 | Resolución legislativa | 7 de mayo | Sí |
| Declaratoria de héroes a miembros de la PNP y personal médico por su labor frente al COVID-19 | Ley | 14 de mayo | Sí |
| Segunda delegación de facultades (Materia de penales) | Ley | 22 de mayo | Sí |
| Declaratoria sobre necesidad de oxígeno | Ley | 4 de junio | Sí |
| Acaparamiento y especulación de precios | Ley | 4 de junio | Sí |
| Obligatoriedad de presentar declaraciones juradas de intereses ante la Contraloría | Ley | 11 de junio | Sí |
| Cuenta de ahorros automática en el Banco de la Nación | Ley | 11 de junio | Sí |
Reclamos internos y externos
Esta situación ya comenzó a generar reacciones, tanto dentro como fuera del Parlamento. En la última sesión plenaria del 11 de junio, el legislador Omar Chehade (Alianza para el Progreso, Lima), en su calidad de titular de la Comisión de Constitución, expresó su malestar porque se le pidió sustentar dos iniciativas que habían sido exoneradas del trámite de comisión.
En su intervención, Chehade mencionó que existen varios fallos del Tribunal Constitucional que expresan la necesidad de que las iniciativas tengan un debido estudio técnico. Este Diario ya había reseñado algunas estas sentencias en otras notas como las de análisis sobre las normas aprobadas durante sesiones de amanecidas.
En el fallo contra la ley de publicidad estatal, se registra la opinión del Defensor del Pueblo, Walter Gutiérrez, quien sostuvo que resulta necesario fortalecer el debate legislativo, pues muchos proyectos de ley “son aprobados en tiempos extremadamente cortos, sin ser estudiados en las comisiones respectivas y siendo exonerados de la segunda votación, lo que impide los momentos de reflexión democrática que supone el debate parlamentario”.
Diethell Columbus (Fuerza Popular, Lima), miembro de la Junta de Portavoces, criticó que sus colegas se quejen en el pleno, pero que sus voceros actúen distinto en las reuniones donde se definen las exoneraciones.
“Hay temas urgentes y excepcionales que pueden ser dispensados de dictámenes, pero eso no puede volverse la regla. Nuestra bancada ha puesto la observación desde hace tiempo en los plenos y en la Junta de
Portavoces. Curiosamente, los que impulsan las exoneraciones a granel, después se ponen de costado o ponen cara de palo para pontificar desde su púlpito moralino", afirmó a este Diario.
Desde fuera, el presidente del Consejo de Ministros, Vicente Zeballos, exhortó al Congreso a no generar confusión ni transgredir el orden constitucional al momento de emitir las normas que sean necesarias para enfrentar la pandemia por el COVID-19. Hasta la fecha, el Poder Ejecutivo ha observado dos leyes y ha presentado una acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
La otra exoneración
El otro punto que se estableció en el sistema unicameral para conservar el espíritu reflexivo de la cámara alta fue la segunda votación.
El artículo 78 del reglamento del Congreso lo estipula así: “La segunda votación a que se refiere el inciso e) del artículo 73 deberá efectuarse transcurridos siete días calendario como mínimo. Esta segunda votación será a totalidad y con debate”. Seguidamente, agrega: “Sin el requisito de la doble votación, la Mesa Directiva no puede proseguir el trámite de la ley, ni enviarla al Presidente de la República para su promulgación”.
En el reglamento solo se detalla que están exoneradas de segunda votación las resoluciones legislativas que tienen que ver con tratados internacionales o la Ley de Presupuesto, pero en ninguna parte hace referencia exacta a un procedimiento para el resto de normas.
Pese a esto, ya se ha vuelto una práctica parlamentaria que los presidentes de comisión pidan la exoneración de segunda votación.
La revisión realizada por este Diario arroja que el 100% de las leyes aprobadas en estos tres meses de gestión, fueron exoneradas de segunda votación. En este caso, el 100% abarca las normas de este Congreso, así como las que revivieron del periodo disuelto.
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