Bicameralidad: el mecanismo que se propone para elegir al Senado y su impacto bajo análisis

La iniciativa [artículo 90-B] establece que esta cámara alta estaría conformada por 60 senadores, elegidos por un periodo de cinco años, y su elección sería mixta: 30 elegidos en distrito electoral único y el resto en distrito electoral múltiple. Estos últimos 30 se componen de un representante por cada región, uno por el Callao, uno por Lima Provincias, uno para peruanos en el extranjero, y se añaden tres para sectores específicos de la población: comunidades campesinas, comunidades nativas y afrodescendientes.

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Actualmente, la Ley Orgánica de Elecciones (LOE) establece en sus artículos 17 y 21 que el presidente y vicepresidentes de la República son elegidos en distrito electoral único, mientras que los congresistas mediante el distrito electoral múltiple. Para este caso, 27 circunscripciones son regionales, una para el Callao, una para Lima Provincias y la número 30 para peruanos en el extranjero.

La distribución de los escaños en el Congreso unicameral es uno por cada circunscripción y el resto es asignado proporcionalmente al número de electores. Solo para el caso de peruanos en el exterior se asignan dos escaños.

Escenario bicameral y elección

La propuesta de la Comisión de Constitución, presidida por el congresista Omar Chehade (Alianza para el Progreso), sustenta que el sistema mixto (distrito único y múltiple) lograría “representación y representatividad” al combinar el espacio de elección nacional y la distribución por circunscripciones, añadiendo a población específica.

“Esta incorporación en un país pluricultural y multiétnico como el Perú no solo es una necesidad, sino también una obligación de parte de quienes hacen las leyes […]”, se argumenta en el predictamen.

Asimismo, la comisión precisa que la fórmula de elección propuesta introduce tres criterios: proporcionales [más senadores donde haya más electorado], territoriales [circunscripciones con al menos un representante] y de representatividad.

El documento expone, por ejemplo, que “a medida que el tiempo ha pasado, el número de congresistas se ha reducido con respecto al aumento de la población”.

En vista de ello, la cifra total que plantean -190 parlamentarios, sumando diputados y senadores- tendría como representatividad 1 escaño por cada 171.715 habitantes o 130.523 electores hábiles. Actualmente, según consignan, esta cifra de representatividad está en 1 escaño por cada 250.968 habitantes o 176.168 electores hábiles.

Análisis de la propuesta

El economista Camilo Ferreira elaboró cuatro modelos de composiciones hipotéticas del Senado aplicando el patrón congresal de votación del 2016 y 2020. Los ejemplos elaborados corresponden a un ensayo de Senado elegido solo con distrito electoral único y otro con el sistema mixto que se propone en la Comisión de Constitución, sin considerar los escaños para población específica.

Los resultados muestran que este último sistema de elección hubiese empoderado una sola fuerza política en el Senado basado en la elección del 2016. Es decir, en ese Parlamento la hegemonía estaría presente no solo en la Cámara de Diputados, sino aún mayor en la de Senadores. Por otro lado, bajo el mecanismo de distrito electoral único, el grado de enfrentamiento sería menor.

En cuanto a la elección del 2020, los modelos elaborados por Ferreira muestran que el modelo mixto de elección le daría a Unión por el Perú (UPP) una mayor fuerza política en un hipotético Senado en correspondencia con los resultados obtenidos este año.

En debate

Este martes, la Comisión de Constitución retoma la discusión en base a un quinto texto sustitutorio elaborado. Algunas de las funciones que recaerían en el Senado serían la designación del contralor general a propuesta del Ejecutivo [artículo 82], la ratificación del directorio del BCR o su remoción por falta grave, la ratificación del superintendente de Banca, Seguros y AFP.

Además, les correspondería también la revisión de proyectos de ley que se aprueben en la Cámara de Diputados. En caso haya observaciones a todo o una parte de la ley aprobada por el Parlamento, esta será presentada a la Cámara de Senadores. Asimismo, los miembros de la Junta Nacional de Justicia podrían ser removidos por esta cámara alta en caso de faltas graves, entre otras funciones.

Jorge Jáuregui y Enith Pinedo, expertos en temas electorales, brindaron sus impresiones respecto a los modelos de ensayo.

Jáuregui considera que la propuesta de la Comisión de Constitución no funda una distinción entre la cámara alta y baja, y por otra parte que habría “un oportunismo político para poder capturar el Senado”. Pero, anota también que es impredecible cómo funcionaría un futuro Senado, aunque podría “ser mucho peor”.

“Que al populismo no le des uno, sino dos espacios, porque no estaría contrapesando. Creo que agudizaría el problema del desequilibrio de poder porque no genera incentivos distintos en la primera cámara respecto de la segunda. El proyecto es un riesgo porque es absolutamente impredecible. Proponen algo que es como soltar una avellana en una piñata, que en algún momento reviente. Están planteando algo que puede ser mucho peor”, dijo a El Comercio.

Por su parte, Enith Pinedo mencionó que la composición de un Senado sería “relativo” porque no se sabe con antelación cómo votará la población y, por tanto, establecer una fórmula precisa. “Me parece que esto [la composición] solo se verá con resultados electorales. A priori, es tratar de evitar que haya una sobrerepresentación de algún partido. Me parece que tampoco hay una fórmula inequívoca que eso va a suceder”, indicó.

Respecto a los modelos planteados por Ferreira, Pinedo dijo que no habría mayor cambio a lo que correspondería al Senado del 2016, pero el 2020 la diferencia sí es notoria porque cambiaron las preferencias de los electores. “Eso corresponde al comportamiento de ciudadanos”, mencionó. Por ende, reiteró que “no existe una fórmula electoral que garantice o evite una hegemonización” en el Parlamento. Una de las variables a tener en cuenta es que una vez en el Senado las fuerzas políticas pueden pactar y “eso escapa al análisis técnico del sistema electoral. Pienso que la intención es correcta, pero hay cosas que escapan como los arreglos políticos”, agregó Pinedo.

El congresista Omar Chehade dijo a El Comercio que considera al modelo propuesto en la comisión como representativo. “Estamos tratando que todos estén representados”, agregó. Con el sistema de elección bajo análisis dijo que se estaría abarcando a todo el Perú e incluyendo a más comunidades.

“[¿Conservar el sistema de elección podría fortalecer a una fuerza?] No, más bien se criticó que el Senado antes, con el distrito nacional único, se estaba “limeñizando”. Para cortar con esas suspicacias y como en parte había también una dosis de razón sobre eso, se trató que sea mitad-mitad”, consideró.

Jáuregui rebatió diciendo que el proyecto de la Comisión de Constitución podría resultar en un Parlamento que no cumpla con el objetivo de la bicameralidad: que se actúe con más mesura. “Si la primera cámara se elige con sistema electoral plurinominal, como se está eligiendo hoy en el Perú, y la segunda cámara también, porque lo que dice es que 30 son en forma individual y los otros 30 en lista, no generas diferentes incentivos. Vas a tener que es lo mismo”, dijo.

Lo más sensato para lograr equilibrio, añadió, sería un sistema electoral que tenga la función de ser territorial a través de distritos uninominales. “El candidato o candidata que es el mejor en la circunscripción, gana. Eso hará que la Cámara de Diputados sea una dinámica de fuerte conexión con el pueblo, que compensas con un sistema de la Cámara de Senadores ya no territorial, sino ideológico”, indicó.

La propuesta de Jáuregui se basa en una Cámara de Diputados elegida bajo un sistema uninominal y una Cámara de Senadores elegida bajo elección binominal o plurinominal. En el caso de la primera, sería un escaño por cada 150 mil electores.

“Para Senadores, podría ser una elección en todo caso binominal o plurinominal. Significaría que postularían dos personas por cada partido, porque habría dos escaños a los que se postula. Cada departamento tendría dos escaños y cada partido presentaría dos candidatos o candidatas, solo dos porque como son binominales se presentan dos personas. En el uninominal hay un cargo objeto de elección y se presenta un candidato por partido. ¿Qué logra el sistema binominal? Hace que las dos primeras fuerzas se pongan de acuerdo e incentiva y en el tiempo podría darle poder a dos partidos grandes que se consoliden. Ayudaría a que no tengamos una oferta electoral tan dispersa”, explicó.

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La representación de población específica

La propuesta de la Comisión de Constitución añadiría tres escaños para población específica del país: comunidades campesinas, comunidades nativas y afrodescendientes.

Para Enith Pinedo, al ser escogidos mediante circunscripción única habría tendencia a que gane la zona donde hay mayor población. “Al ser estos cuatro escaños de circunscripción única es probable que ganará el que tiene mayor población electoral. Aquí no hay alternancia porque hay un solo escaño”, dijo. Por otro lado, advierte que no se está tomando en cuenta la aplicación de la propuesta al no haber un padrón en Reniec con la autoidentificación.

“La propuesta va por el reconocimiento de derechos, pero lo que no analiza es la operatividad, si esto es factible en el inmediato plazo. No existe un padrón, en nuestro DNI no aparece la autoidentificación. En el caso del censo 2017, no identifica personas, identifica números, pero no si el 30% de Lima -suponiendo- se autoidentifica indígena, no dice quiénes son. Puede haber georeferenciación, pero no dice nombre y apellidos. En el caso de pueblos y afrodescendientes es complicado”, analizó Pinedo.

Para que se implemente esta votación, tendría que crearse un padrón, que tendría que basarse preliminarmente en una inscripción voluntaria preliminar. Además, anotó que la votación podría complejizarse.

“El elector de comunidad campesina tendrá además una cédula para la circunscripción única de senadores y la múltiple de la otra mitad, y además la de su propia comunidad. Va a tener tres cédulas, o una, pero en tres partes. Eso implica una campaña de información para explicar cómo es que tendrían que votar”, dijo.

Concluyó que aunque es un reconocimiento simbólico, la propuesta no estaría tomando en cuenta las contingencias. “Lo van a cuestionar las organizaciones y pueblos indígenas. Primero, por la terminología. Luego, como no hay un censo, lo inicial es que se tenga que hacer un padrón electoral alternativo voluntario. Las personas se inscriben para ser elector de esa circunscripción. Lo más provechoso es que Reniec incorpore esta variable en los datos de identificación del DNI”, consideró.

Mientras, Jáuregui anotó que el principal problema, la subrepresentación [personas no representadas], no estaría solucionada, sino agravada. “Este diseño no mejora la subrepresentación, sino que lo agudiza. Luego, la escasa representatividad [no hay conectores], que se agudiza. Ambos gatillan el problema del autoritarismo porque como no son representativos, pues hacen lo que quieren”, dijo.

Por su parte, Chehade respondió tener entendido que sí hay un empadronamiento para comunidades campesinas y nativas, pero no para de afrodescendientes, aunque tendrían “su propio padrón”. Estas implementaciones serían “función de los organismos electorales”, como ONPE y Reniec, para iniciar los empadronamientos. “Si se aprueba esta norma, será una tarea prioritaria”, señaló.

Consultado sobre si esta implementación no sería apresurada, considerando que el predictamen plantea la elección de senadores el 2022, junto a las elecciones municipales y regionales, respondió que se tendría año y medio para ese trabajo. “Tampoco es mucho, no son millones de personas, es un sector de la población”, dijo.

Sin embargo, señaló que también se está considerando una de las propuestas que surgió en el debate: que la elección del Senado sea el 2026. “Con eso tendrían más tiempo. […] Es una posibilidad, no descarto, se definirá esta semana”, añadió.

En cuanto al riesgo de que la elección de los escaños de la población específica tienda a resultados basados en la mayor población, como anotó Enith Pinedo, respondió que “es una contradicción”. “Es encontrarle tres pies al gato. Me parece raro porque por un lado se dice ‘¿por qué no es único?’, al hacerlo mixto dicen ‘¿pero si es único habría este problema?’, entonces en qué quedamos. Creo que cuando hay voluntad de hacer las cosas bien y tener mejor representatividad habría que dar el paso. Hay nueve bancadas y cada una tiene su propio punto de vista, no es fácil consensuar las nueve bancadas. Para mí, más fácil sería como muchos analistas dicen que sea único solamente, porque sería representación nacional como antes, y la de Diputados regional, pero cuando lo propongo en la comisión saltan voces y bancadas que no quieren votar por la ley porque dicen que el Senado sería limeño. Entonces, he tratado de consensuar, tener un texto mixto”, finalizó.

Este martes, el debate sobre la bicameralidad se retomará en la Comisión de Constitución. Chehade dijo a El Comercio esperar que esta semana pueda haber una decisión final, pues el texto debe pasar al pleno del Congreso y la legislatura acabará el 18 de diciembre. “Si no se acaba en esta legislatura, se cae el Senado”, dijo Chehade, debido a que se necesitan dos legislaturas consecutivas para aprobar la reforma constitucional.

Camilo Ferreira: “Con los criterios de elección propuestos, Fuerza Popular y el APRA hubiesen controlado el Senado elegido el 2016″

Aplicando los patrones de votación congresales observados en las elecciones 2016 y 2020, al mecanismo de selección de senadores recientemente propuesto, podemos concluir que dicho Senado no hubiera servido para mitigar los grandes enfrentamientos políticos de los últimos años.

Con los criterios de elección propuestos, Fuerza Popular y el APRA hubiesen controlado el Senado elegido el 2016 y, en el 2020, UPP hubiese sido la principal fuerza en el Senado.

Tras ambas elecciones las principales fuerzas en el Senado hubiesen recibido curules por encima de su apoyo electoral generando una brecha de representatividad, el conflicto entre poderes se habría sostenido y no se hubiese mitigado el populismo legislativo. Todo lo contrario se daría en caso se tuviera un Senado elegido mediante distrito único.

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