El Estado peruano acumula más de veinte años intentando concretar la formalización de los pequeños mineros y los mineros artesanales a nivel nacional. Tras varios cambios en los procesos de regularización, actualmente está vigente el Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo), el cual incluye a todos los mineros de menor escala en vías de formalización. El 31 de diciembre del 2024 se dará fin a este proceso, convirtiendo a todos los mineros que no concluyan con su regularización en ilegales. Esto, siempre y cuando no se promueva una nueva ampliación.
El Reinfo busca regularizar las actividades de pequeña minería y minería artesanal iniciadas fuera de los parámetros formales, años atrás. Para incorporarlo, los mineros debieron presentar hasta abril del 2021 una serie de documentos que validen la preexistencia de la mina, el Instrumento de Gestión Ambiental, el Registro Único de Contribuyentes (RUC) y otras declaraciones juradas. Pero esto no significa la formalización. La inscripción al Reinfo es solo el inicio del proceso de regularización, que tendrá fin el 31 de diciembre de este año, tras múltiples extensiones aprobadas por el Estado (ver línea de tiempo más adelante).
En otras palabras, solo los inscritos en el Reinfo pueden formalizar sus actividades hasta fines del 2024. De hecho, 2.049 mineros han logrado su plena formalización. Sin embargo, según las cifras actualizadas del Ministerio de Energía y Minas (Minem), existen 86.122 personas jurídicas y naturales inscritas en el Reinfo (hay personas con múltiples registros en el Reinfo). De estos, el 72,8 % (62.727) se encuentran en condición de suspendidos, por no haber cumplido con la presentación de los documentos necesarios para su permanencia. El otro 27,2 % se encuentra habilitado. Desde el 2014 hasta el 11 de julio del 2024, 5.396 registros han sido excluidos del proceso.
Sobreposición
Lo concreto es que tener un registro suspendido o uno vigente no significa mayor problema cuando el fin del titular no es la formalización, sino el permiso que el Reinfo garantiza para operar sin ser fiscalizado plenamente. Ángela Grossheim, directora ejecutiva de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (Snmpe), refirió en entrevista con El Comercio que si bien “este registro debería ser el filtro para determinar quiénes son realmente los pequeños mineros que buscan formalizarse, el Reinfo no cumple este rol”. La especialista resaltó que el Registro es empleado por mineros ilegales e informales, con gran acceso a capital, que se hacen pasar por productores pequeños o artesanales.
De hecho, la sola inscripción en el Reinfo “impide a los efectivos policiales a actuar adecuadamente”, retrató la especialista. Al encontrarse en vías de formalización, estas personas no pueden ser investigadas por minería ilegal. “Muchas veces [los mineros] están en terrenos de terceros y no los pueden retirar porque cuentan con el Reinfo”, criticó Grossheim. De hecho, según la Agenda Temprana 2024 del Ministerio de Energía y Minas, a diciembre del 2022, el 92,3 % de los mineros en vías de formalización ocupaban áreas concesionadas a terceras personas. Es decir, que están extrayendo el mineral en una zona que el Estado otorgó a otros para su explotación.
En un reporte publicado este año, la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía calcula que la cifra actual es de registros inscritos en áreas concesionadas es del 64 %. Consultados por El Comercio, el Ministerio de Energía y Minas dispuso que en total son 48.284 “inscripciones para realizar actividad de explotación sobre concesiones mineras vigentes, lo cual representa un 62.17 % del total”. “Venimos realizando exclusiones en áreas que cuentan con autorizaciones de inicio o reinicio de actividades, con la finalidad, entre otros, de minimizar el riesgo de afectación de propiedades de terceros”, refirió el Minem.
En respuesta a este Diario, el Ministerio confesó que “existe ausencia efectiva de fiscalización”. La entidad resolvió que “la falta de presupuesto destinado exclusivamente para dicha actividad [la fiscalización], trayendo como consecuencia una precariedad en las acciones de fiscalización, dado que no pueden realizar contrataciones de personal humano altamente calificados, así como, equipos y herramientas que permitan el desarrollo de una fiscalización eficaz”.
Protección
En Pataz, una zona donde la minería ilegal, la informal y el crimen organizado coexisten en un sistema de violencia, El Comercio conversó con el coronel PNP Segundo Bustamante, a cargo de las operaciones policiales y militares en el mencionado distrito de La Libertad. Retrató que las normas “contemplan que cuando se interviene [una mina ilegal] se debe incinerar el material, la maquinaria, los equipos, las herramientas, [pero] solo se puede ingresar [directamente] a una mina cuando hay flagrancia delictiva”.
Ante esto, el jefe policial describió que los efectivos a su cargo acuden a las minas denunciadas como ilegales “para que la Dirección de Medioambiente (Dirmeamb) de la Policía Nacional haga la verificación y se haga el trabajo que corresponda [levantamiento de información], previa comunicación con el Ministerio Público”. En otras palabras, todas las bocaminas son evaluadas preliminarmente para reconocer si se trata o no de una operación formal o en vías de formalización, ante la inexistencia de información precisa sobre las labores inscritas en el Reinfo y las formales.
“El trabajo que realiza la Dirmeamb lo hace con coordenadas, que no es un trabajo usual en la policía”, mencionó el coronel, previo a destacar que las unidades policiales pueden esperar hasta dos semanas para que se identifique si la mina evaluada es o no una operación ilegal. Bustamante declaró que su personal se ve obligado a “presionar” a la Dirección Regional de Energía y Minas (Drem) para que agilicen los trámites y conocer si se trata de una mina en proceso de formalización o no. Estas Direcciones son las encargadas de administrar el proceso de información minera. “A veces pueden demorar trece o catorce días [en dar una respuesta]”, reveló el coronel. Esto implica que, una vez realizadas las inspecciones iniciales, toda la operación policial debe esperar hasta dos semanas para conocer si se trata de una acción delictiva y recién dar inicio a las operaciones de interdicción.
Consultado por este Diario sobre si el Reinfo es un obstáculo para la lucha contra la minería ilegal y el crimen organizado, el ministro del Interior, Juan José Santiváñez, dijo inicialmente que “como Policía Nacional, no somos deliberantes y al no ser deliberantes y al tener la obligación de cumplir [la Ley], tenemos que someternos a lo que el Congreso de la República y la norma disponga”. Luego, resolvió: “la dificultad está es que nosotros podemos considerar que una situación pudiera no ser la más idónea, no ser la más adecuada, no ser la más este justa, pero si es la ley tenemos que acatarla y tenemos que hacer que se cumpla”.
“El tema de la minería ilegal no es una problemática menor. Aborda y afecta todo lo que es el orden interno, la seguridad ciudadana, la seguridad nacional. Está vinculado al narcotráfico, además de la contaminación ambiental, la violación de derechos humanos, laborales”, dispuso la especialista. Por otro lado, Grossheim reiteró que el Reinfo “no te dice de qué unidad minera puede extraer [los minerales]”. “El Registro no te vincula o te ata a un sitio específico y justamente ahí estamos perdiendo [el objetivo del Reinfo]. Si [se vincula al minero] con una unidad minera, ya se sabe cuál es el espacio donde se está trabajando y no podría saltar de un lugar a otro”, refirió Grossheim.
Por ejemplo, la simple permanencia en el Reinfo permite a los mineros iniciar los procesos ante la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil (Sucamec) para adquirir y manipular explosivos. En diciembre del 2023, el Ejecutivo promulgó el Decreto Legislativo 30077, la ley contra el crimen organizado. La primera disposición complementaria final de la norma contempló que la Policía Nacional de Perú pueda intervenir “cuando advierta el desarrollo de actividad minera por parte de personas acogidas al [Reinfo] que tengan en su poder artefactos o materiales explosivos sin contar con la autorización administrativa correspondiente”. Sin embargo, en marzo de este año el Congreso derogó esta condición.
Por su parte, el Ministerio de Energía y Minas sostuvo que “existe una idea de que las personas y empresas inscritas al REINFO pueden cometer diversos actos delictivos, pero eso es un gran error dado que tanto la policía y la fiscalía en caso de identificar delitos como crimen organizado, usurpación, lavado de activos u otros, pueden tomar las acciones penales del caso”.
Extensiones
Desde el 2015 existe en el Minem la categoría presupuestal para la ‘Formalización minera de la pequeña minería y minería artesanal’. Desde entonces, el Estado ha gastado más de 130,7 millones de soles en este propósito. Sin embargo, los intentos para lograr este objetivo datan de muchos años atrás, cuando en enero del 2002 se publicó la Ley 27651, la primera disposición legal para la formalización y la promoción de la pequeña minería y la artesanal. Diez años luego se promulgaron los Decretos Legislativos 1100 y 1105. El primero detalló las prohibiciones para la pequeña minería y artesanal y regulación de las interdicciones, mientras el segundo dispuso la formalización.
El DL 1105 determinó 24 meses para la formalización de los mineros artesanales y pequeños mineros. Sin embargo, diversas iniciativas legales fueron extendiendo los plazos para la presentación de documentos y aplazaron el cierre del proceso de formalización. De hecho, en febrero del 2013, el Minem decretó precisiones al proceso de formalización y luego extendió en agosto de aquel año los plazos de incorporación al proceso de regularización. La Dirección General de Formalización Minera del Minem se fundó en julio del 2013.
Cuando la formalización debía terminar, en abril del 2014 la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) presentó el Registro de Saneamiento al que debían acceder los mineros que habían presentado los informes correspondientes según el DL 1105. Pasaron más de dos años para que el Decreto Legislativo 1293 originara el Reinfo, en diciembre del 2016. Asimismo, se dio un nuevo plazo para que los mineros que no hayan presentado la documentación del DL 1105 o el Registro de Saneamiento a inscribir sus actividades. Terminado dicho plazo, tenían 36 meses para formalizarse. Pese a ello, luego se modificó el instrumento de gestión ambiental y nuevamente se habilitó un nuevo plazo de inscripción al Reinfo durante el 2017.
El 2019, una nueva ley amplió hasta el 31 de diciembre de 2021 el plazo del proceso de formalización minera. Luego, llegó la pandemia y el Ejecutivo promulgó nuevas extensiones para la inscripción al Reinfo. El mismo día que debía concluir, se publicó la Ley 31388, que da plazo a la formalización hasta diciembre del 2024. Sin embargo, para Grossheim, no hay garantías de que no será extendido nuevamente. “Hay proyectos en el Congreso que buscan ampliar no solo el proceso de formalización, sino también para que se incorporen nuevas personas al registro”, detalló.
El Comercio pudo conocer que el actual Congreso de la República ha presentado al menos 21 propuestas legislativas que plantean la modificación del proceso de formalización minera o las actividades de la pequeña minería y artesanal. Once de ellas han resultado en las tres leyes. La Ley 31388 amplió el proceso de formalización hasta fines de este año. La ley 31746 modificó las responsabilidades del adquiriente de maquinaria y equipos mineros. Finalmente, la ley 31989 impidió a la Policía de intervenir a mineros informales con inscripción vencida en el Reinfo por la tenencia ilegal de explosivos.
Finalmente, el Minem describió que “en efecto, los resultados [del proceso de formalización] no han sido los esperados, pero hay un gran avance sobre ello”. “Sin embargo, el sector no considera pertinente ampliar el plazo del proceso de formalización minera integral por lo que, consideramos que el proyecto de Ley de la Pequeña Minería y Minería Artesanal que el sector viene impulsando se encuentra orientado a promover y proteger el desarrollo de dichas actividades de manera social, económica y ambientalmente sostenible a nivel nacional brindando un marco normativo que facilite la formalidad y su cumplimiento, además de garantizar el crecimiento y desarrollo de la población dedicada a las mismas”, resaltó.
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