Consulta previa: un balance a cuatro años de su creación

La consulta previa genera temor entre los inversionistas, y es un temor justificado: hay un costo de oportunidad que podrían perder por la demora en la aplicación de este proceso y por la posibilidad de que la población niegue la presencia empresarial en su territorio. El temor también está en el Estado, en la medida en que no cuenta con la capacidad para atender los procesos que se están presentando. 

El hecho de que haya demorado dos años en oficializarse la creación del Área de Conservación Regional Maijuna Kichwa –que forma parte de los acuerdos tomados en varios procesos de consulta– evidencia que el sistema todavía no termina de madurar. Y es que el proceso de consulta previa aún es nuevo.

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Si bien fue aprobado en agosto del 2011, hasta el momento solo se ha circunscrito a 54 pueblos indígenas u originarios de  más de 1.786 (considerados en el censo del 2007 por el INEI). Estos 54 son los contemplados en la lista elaborada por el viceministerio de Interculturalidad. La mayoría de ellos se encuentra en la selva.

Iván La Negra, ex viceministro de esta cartera, indica que en la lista existe mucha ambigüedad, porque hay pueblos aimaras que están incluidos y no ve las razones por las que otras comunidades quechuas también lo estén, considerando que tienen patrones culturales definidos . 

Mayu Velasco Anderson, asesor del viceministerio de Interculturalidad, indica que la lista se ha trabajado siguiendo los criterios del Convenio 169 de la OIT, que da origen al mecanismo de la consulta previa y que define un criterio subjetivo de autoidentificación de los pobladores y criterios objetivos referidos a la ancestralidad y la existencia de instituciones como la lengua o formas de organización, definidos desde antes del virreinato. 

Identificar a los pueblos indígenas u originarios no es sencillo, si bien hay 3,5 millones de peruanos que aprendieron a hablar una lengua indígena, lo que da pie a que pudieron haber recibido una transmisión cultural ancestral, no hay una autoidentificación expresa de pertenecer a un grupo originario. Velasco señala que desde el censo de 1940 no se pregunta a la población si se reconoce como parte de una comunidad indígena. 

Son muchas las comunidades que llegan al Ministerio de Cultura con la expectativa de que se les permita tener un proceso de consulta previa, sobre todo por la posibilidad abierta tras la promulgación de la ley. Esto es reconocido por Velasco, quien indica que  se les niega esta posibilidad por no estar contemplados en la lista. 

¿Por qué no darles esa oportunidad? “Porque la consulta previa es un derecho colectivo que parte del Convenio 169, que es un convenio expresamente para población indígena. Para el resto de la población existen otros procedimientos de participación”, señala Velasco.

El director de Noticias de la Asociación de Servicios Educativos Rurales (SER), el antropólogo Javier Torres menciona que las comunidades campesinas,  más allá de que se autodenominen o no indígenas, reclaman el derecho a la consulta previa. Negarles esta posibilidad, en su opinión, no sería lo más práctico,  porque genera una desconfianza inmediata. 

“Pasado el tiempo empiezan a decir: ‘me lo quieres imponer y no me quieres escuchar’.  Entonces, esto, que es para el MEM [Ministerio de Energía y Minas] un triunfo, se convierte en un búmeran, y se deben crear mecanismos ‘ad hoc’ como la  mesas de diálogo, donde el Estado y la empresa van a ofrecer recursos para que la gente acepte el proyecto”, señala.

El ex presidente de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), Augusto Baertl, refleja el recelo que tienen los empresarios  a la consulta previa. Indica que la consulta es un proceso que siempre se ha dado  en el sector minero, pero no como una obligación legal, sino como una herramienta para construir confianza, que es el principal reto al momento de que las empresas tengan que intervenir.  

“Con la consulta previa se ha dado por institucionalizar la consulta y se la ha convertido en un proceso burocrático que nos pone una camisa de fuerza a todos los agentes:  a la empresa, a la misma comunidad y al Estado y, obviamente, al ser una especie de requisito, intervienen personas o instituciones con intereses ajenos a los de la comunidad, lo que genera tropiezos. Para mí la consulta siempre se  ha hecho”, señala.

La Negra indica que hay un desconocimiento de este instrumento de la OIT. No es la primera vez que hay temor a algo nuevo en el sector minero, señala, pues lo  mismo ocurrió  en los 90 con la exigencia inicial de los estudios de impacto ambiental, donde las empresas le pusieron ‘peros’ y se derogaron, pero después nuevamente se tuvieron que implementar hasta que se consolidaron.

“En este caso no es un instrumento, es un derecho. En tal sentido es legítimo que las comunidades lo exijan”, señala. 

PROCESOS EXITOSOS
Para La Negra, el temor respecto a este instrumento es infundado, más aun porque hasta el momento no se ha dado una oposición ‘per sé’ de las comunidades consultadas por los proyectos de inversión, citando los casos llevados adelante por Perú-Petro. 

En efecto, la agencia de promoción de las inversiones en el sector hidrocarburos ya ha desarrollado con éxito cinco procesos de consulta previa y tiene dos en camino. El presidente de esta organismo, Luis Ortigas, explica que en estos procesos las comunidades buscan informarse bien y exponer sus necesidades para que estas sean resueltas por el Estado.  Ortigas indica que para las poblaciones que no pueden acceder a la consulta previa, se desarrollan talleres y audiencias públicas para informarles acerca de las inversiones que se desarrollarán en la zona. 

El consultor en temas sociales mineros, Ricardo Labó, refiere que la consulta previa no se ha aplicado en su sector, porque el Estado no tiene los recursos adecuados y este no se puede implementar de la noche a la mañana. 

El especialista menciona que cuando las mineras tienen una relación exitosa con sus comunidades es porque tienen mecanismos de consulta permanente, tal y como indica Baertl. ¿Entonces a qué se debe  el temor de ampliar el proceso de consulta previa, si las empresas ya hacen consulta y es casi lo mismo? 

Para Torres se trata de un mecanismo sencillo, porque finalmente no hay derecho a veto. Pero sí lleva a resultados. “Para explicarlo sencillamente: si la consulta es A, el resultado no puede ser lo mismo, sino A+1, A+2, o A-1”, indica.  

Asimismo, el asesor del viceministerio de Interculturalidad, Mayu Velasco, explica que los acuerdos en los procesos de consulta son vinculantes, porque el objetivo de la consulta previa es llegar a acuerdos  que el Estado debe cumplir. Sin embargo, la mayor variante frente a otros procesos es que en la consulta previa los pueblos pueden solicitar el inicio de este proceso, en los otros no.