Los invisibles: hacia una inclusión financiera humanitaria de los migrantes en el Perú*, por María Moreno

Esta semana, 400 ciudadanos haitianos de bajos recursos entraron a Iñapari (Madre de Dios). Tras ser empujados por la milicia brasileña a nuestra línea de frontera, clamaban por ayuda para migrar a otro país. No hubo heridos, pero sí conatos de lucha y gas pimienta. La suerte de estos desesperados ciudadanos haitianos es similar a la de más de un millón de ciudadanos venezolanos que entraron y ahora, mientras usted lee esto, intentan entrar al Perú en busca de mejores condiciones de vida.

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Sin embargo, las políticas migratorias se vienen endureciendo en el Perú y en la región. Nosotros y nuestros vecinos venimos militarizando los controles fronterizos terrestres que son las vías de acceso de los migrantes (la mayoría en situación de pobreza), hecho que ya ha provocado críticas de los defensores de los derechos humanos. En esta línea, un congresista ha presentado hace poco un proyecto de ley para expulsar a los “migrantes irregulares del país”. Este discurso difiere de las declaraciones del Grupo de Lima; de hecho, esas palabras e intenciones nunca se materializaron en políticas articuladas que garanticen la inserción real de los ciudadanos forzosamente desplazados que viven en el Perú.

Si vemos los números, del poco más de un millón de ciudadanos venezolanos, solo 232.192 (según estadísticas de Migraciones) tienen carné de extranjería, lo cual les permite identificarse, trabajar y acceder a todos los servicios a los que accede un nacional peruano. De ellos, 1.230 tienen la condición de refugiados y 496.095 han solicitado asilo. Haciendo un cálculo simple, existe casi medio millón de venezolanos con una situación migratoria irregular, a la luz de las normas de migración vigentes.

Durante la pandemia se visibilizó en algo este nivel de exclusión, pues dichos ciudadanos no formaron parte de la respuesta del Gobierno contra la COVID-19. Tan cierto es ello que el expremier Zeballos indicó en su discurso para obtener el voto de confianza que el Perú acogía y prestaba apoyo a las acciones coordinadas por la comunidad internacional, incluyendo donaciones para los más vulnerables. Lo que el señor Zeballos no dijo, ni a nadie preguntó es qué medidas se adoptarían para hacer llegar la ayuda humanitaria eficientemente, cómo el sector financiero y la regulación permitían que eso pase con facilidad, si había data o evidencia que garantizara una adecuada entrega de la ayuda.

A la fecha, el Gobierno no ha reconocido la importancia de trabajar con mayor profundidad para garantizar la inclusión financiera por razones humanitarias de los extranjeros, ni ha generado evidencia sobre el nivel de acceso y uso de los servicios financieros por parte de los refugiados y asilados. No existen indicadores de inclusión financiera, o estadísticas producidas o articuladas desde las autoridades correspondientes: Migraciones, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Comisión Especial de Refugiados (CER) y la Superintendencia de Banca, Seguros y AFPs (SBS). Ninguno de los decretos de urgencia emitidos para enfrentar la COVID-19, trató el tema. A nadie parece interesarle esta problemática. De hecho, ningún plan de gobierno da propuestas al problema, y los discursos de los candidatos ocupan otros temas, la Realpolitik.

El marco institucional: desafíos y oportunidades

En 2019, sólo se permitía que ciudadanos con carné de extranjería o un permiso temporal de permanencia (PTP) vigente pudieran abrir una cuenta. En ese año, también se permitió el uso del carné emitido por el Ministerio de Relaciones Exteriores (el de los solicitantes de refugio o asilo) para otorgar un crédito e incluirlos en el Registro de Deudores de la SBS (Oficio Múltiple 27560-2019-SBS). Estas medidas fueron adecuadas, pero no habilitaban la apertura de cuentas, lo cual resultaba más urgente que el acceso a un crédito durante la primera etapa de la pandemia.

Hasta el 21 de mayo de 2020, solo una quinta parte de los venezolanos en el Perú, con carné de extranjería, pudo recibir algún subsidio humanitario mediante el sistema financiero. Sin embargo, dado que la mayoría de ellos tienen solo el documento de identidad emitido por la Cancillería o una cédula venezolana, y, muy pocos un pasaporte con una visa de trabajo (por el elevado costo de este y porque no vinieron con un contrato de trabajo), muchos de ellos enfrentaron dificultades para satisfacer los requisitos de identificación del cliente que se exigen a las empresas del sistema financiero por la regulación prudencial y la de prevención de lavado de activos.

Esta situación cambió, a partir de noviembre de 2020, que entró en vigencia el Oficio Múltiple 13323-2020-SBS, el mismo precisó a todo el sistema financiero que, para identificar a los ciudadanos extranjeros para contratar servicios financieros, se reputan como documentos válidos: el PTP, el carné de extranjería (o las constancias de su tramitación, según lo dispuesto por Migraciones), la Cédula de Identidad o documentos análogos, el Carné del Refugiado y el Documento Expedido por la CEPR de Cancillería que acredita que la solicitud de refugiado o asilado está en trámite. Sin lugar a dudas, este Oficio es una buena noticia pues facilita la inclusión financiera de los extranjeros, sobre todo de aquellos cuya residencia responde a razones humanitarias. Esperamos que su aplicación se produzca sin fricciones, y, si las hubiera, se garantice un mecanismo de conducta de mercado y de protección al consumidor financiero por parte de la SBS, y del Indecopi (cuando corresponda).

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Sin embargo, existe una tarea pendiente, vinculada con la supervisión, la generación de reportes y estadísticas que permitan determinar el nivel de cumplimiento de ambos oficios. Generar evidencia del número de cuentas que se abrieron por ciudadanos extranjeros y migrantes con el estado de refugiado o asilado. Es muy importante tener esta información para poder medir el nivel de inclusión financiera de un grupo de migrantes tan grande, o la brecha existente, para poder establecer un monitoreo adecuado de la implementación real de esta medida y determinar si tuvo el impacto esperado.

Además, estos indicadores son tan importantes que deberían ser recogidos desagregadamente por nacionalidad y condición de residencia (la cual se desprende del tipo de documento de identidad). Esto permitirá incluir indicadores sobre los extranjeros residentes, incluyendo a grupos vulnerables como los refugiados y asilados. Ciertamente, tales indicadores deberían estar en el portal de estadísticas de la SBS y el Reporte de Inclusión Financiera, tanto a nivel de créditos como de acceso a cuentas. Esta evidencia podría facilitar la pronta adopción de políticas y de acciones adicionales para garantizar el efectivo acceso y uso de servicios financieros de calidad por parte de esta población.

Todavía se requiere articular la regulación financiera emitida por la SBS con las disposiciones de la Ley de Migraciones y su reglamento. Ambos establecen las reglas para tener una condición migratoria que permita contratar válidamente en el Perú. Por ejemplo, un turista puede contratar sólo lo básico para su corta estancia en el país (ocio, salud o similares). No obstante, la norma no faculta por ejemplo que se pueda contratar servicios financieros de bajo riesgo y valor, como una cuenta (actividad lucrativa).

Las normas de refugio y asilo permiten que los solicitantes a dicho estatus trabajen provisionalmente, pero no permiten expresamente que, al menos temporalmente, estas personas puedan contratar servicios financieros. Ello no sólo armonizaría los Oficios Múltiples expedidos por la SBS, sino que, además, fortalecerían el acceso de refugiados y asilados al sistema financiero, facilitando, por ejemplo, las transferencias humanitarias, el pago de sueldos por el trabajo temporal que se les permite, remesas de algún pariente, o la posibilidad de comprar un seguro de salud, hacer pagos digitales, etc.

Es necesario que el Congreso efectúe las reformas legales pendientes para fortalecer la inclusión financiera humanitaria de los refugiados, asilados, y de los solicitantes a dicho estatus. Asimismo, queda pendiente encontrar una solución para el grupo de ciudadanos que no tienen una condición migratoria habilitante, esto es, personas cuyos PTPs vencieron, recién llegados sin visa de trabajo, que aún no inician los trámites para pedir asilo o refugio y aquellos que permanecen irregulares con sólo su cédula nacional. Es decir, se ha mejorado, pero no se ha resuelto la situación del grupo mayoritario de migrantes, el cual forma parte del mundo informal, de la economía a la sombra.

Si el Congreso y el Ejecutivo trataran con mayor humanidad a los “migrantes”, sean venezolanos o haitianos (por el tiempo en el que estén), en lugar de militarizar las fronteras, por lo cual Perú ha recibido una llamada de atención internacional del relator de las Naciones Unidas, Felipe González, nuestros gobernantes caerían en cuenta como lo tuvo que hacer hace días el presidente Duque en Colombia, de que lo que toca es brindar todas las herramientas necesarias para regularizar a los ciudadanos desplazados en el territorio, según lo recientemente declarado en el Proceso de Quito.

Llamado a la acción

La agenda de la inclusión financiera de los migrantes debe incluir una supervisión bancaria efectiva sobre el cumplimiento de las disposiciones de los oficios expedidos que promueven el acceso. Asimismo, la solicitud de reportes e información del cumplimiento, el establecimiento de adecuados canales de protección al consumidor financiero. Sin lugar a dudas es relevante priorizar la generación de data que pueda incluirse dentro de los indicadores del Reporte de Inclusión Financiera, tanto para cuentas y créditos, con el consecuente monitoreo.

Generar estadísticas e indicadores que permitan medir el impacto real de los oficios en la inclusión financiera de los migrantes es una prioridad. Si corresponde, se debe sancionar a las empresas que aún no han modificado los manuales operativos que permiten identificar a los extranjeros (incluyendo a los refugiados, migrantes y solicitantes a dicho estado). Finalmente, se debe analizar el impacto de los oficios a la luz normas de prevención del lavado de activos.

Si tenemos el reconocimiento mundial del Microscopio Global (que, por cierto, carece de una sección sobre políticas humanitarias de inclusión financiera para migrantes, refugiados y asilados), como uno de los mejores marcos institucionales para la inclusión financiera en el mundo, entonces, sí estamos en capacidad de establecer una hoja de ruta con propuestas de políticas, acciones y normas que permitan incluir financieramente a un grupo vulnerable y creciente en nuestro país. Un ejemplo de nuestra capacidad es la Ley de Cuenta DNI, cuya implementación permitirá que todos los peruanos tengan acceso a una cuenta, por fin. Tal vez podría evaluarse la inclusión de los refugiados, asilados o solicitantes de tales estados, previa coordinación con los organismos internacionales y dependencias públicas que lideran los programas para migrantes, en el marco de la implementación de las acciones a desarrollarse al amparo de la Política Nacional de Inclusión Financiera.

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Es cierto que existen múltiples prioridades, como la salud del sistema financiero golpeado por la pandemia, la reprogramación de créditos, el futuro de los fondos de pensiones, la infraestructura financiera de los peruanos en situación de pobreza y pobreza extrema para hacerles llegar subsidios con medidas de inclusión financiera, o la implementación de Cuenta DNI, pero ello no justifica invisibilizar la situación de casi un millón de personas, sino son más. De hecho, su plena inclusión en el sistema financiero, hasta podría ayudar a facilitar su identificación y a ubicarlos con mayor facilidad, en el marco del plan de inoculación contra la covid 19.

Si nuestros tomadores de decisiones no atienden con mayor proactividad este problema, ni tampoco los candidatos a la presidencia en sus planes de gobierno, todos contribuimos a crear un círculo vicioso de pobreza y exclusión, producto de un marco institucional que discrimina entre migrantes, y donde son los migrantes en situación de pobreza y vulnerabilidad, quienes al igual que los peruanos más pobres, permanecen excluidos del sistema financiero y de un ejercicio pleno de su ciudadanía.

Hablamos de seres humanos, sino hacemos el esfuerzo, seguiremos incrementando el hambre y la economía a la sombra, aquella que conocemos bien y que nos ha condenado a desatender a los peruanos más vulnerables durante la pandemia. Nos toca visibilizar este problema, y regularizar la situación de este grupo vulnerable, los efectos económicos y humanitarios de no hacerlo, conllevan un precio muy alto y condenan a la miseria a un grupo que vino con la esperanza de salir de ella, ojalá que la Comisión Multisectorial de Inclusión Financiera tome este tema en su agenda hacia el 2030.

(*) Gracias a Michelle, Renata y Silvana por compartir la perspectiva de derechos humanos y humanitario, sin su generosidad y paciencia no hubiera sido posible abordar una propuesta de la inclusión financiera “humanitaria”. Gracias a Rosmel un valioso colaborador que hasta ahora no puede abrir una cuenta, su situación inspiró esta pieza. Si quieres que tu perrito se divierta con un buen paseo, puedes contactarlo en Instagram: @roosgarcia1.

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