Institucionalidad para la protección y seguridad social

En el debate sobre cómo enfocar el rol del Estado hacia la mejora del bienestar social, surgen diferentes aproximaciones que se apegan a los conceptos de seguridad y/o protección social. Aunque la literatura no termina de establecer una clara línea divisora entre ambos, existen aristas distintivas que pueden ayudar a definir la política pública a seguir, así como su interacción con los mercados, y la sostenibilidad fiscal. Ello plantea el necesario desarrollo de reglas institucionales que mitiguen a las “hordas” populistas y, de esta manera, fortalecer el camino hacia un Perú más competitivo y próspero.

¿Seguridad o protección social? Establezcamos las fronteras entre ambas. La seguridad social está fundamentada en principios de aseguramiento de riesgos de las diferentes etapas del ciclo de vida de las personas (enfermedad, invalidez, desempleo y jubilación, principalmente) recayendo su financiamiento en la participación de los trabajadores, empleadores y Estado. En otro tanto, el enfoque de protección social se basa en un aseguramiento básico de carácter universal o cuasi-universal de sus ciudadanos, deslindándolo de la condición laboral. En este último caso, el Estado es el principal o exclusivo financiador.

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¿Son ambos conceptos excluyentes? Para nada. En tanto, el Estado ordene claramente cómo y de qué manera mejorar el objetivo final que es el bienestar, ambos enfoques serían complementarios. Ello parte por definir primero cuáles son esos riesgos básicos o fundamentales, de salud, jubilación y otros que se quiera cubrir para todos –o casi todos– los peruanos; y, cuáles son las otras capas que se pueden atender de forma obligatoria o voluntaria. Los primeros caerían dentro del ámbito de la protección social, donde se deberían definir los servicios fundamentales de salud para todos, financiados por el Estado. Los segundos recaerían en el ámbito de la seguridad social, donde se debieran definir los riesgos a financiarse obligatoriamente (por ejemplo, la construcción de una pensión suficiente dado los elevados e inciertos riesgos de longevidad) y los componentes voluntarios (para, por ejemplo, las capas adicionales de salud y jubilación).

La política pública que resulte de la combinación de ambas perspectivas deberá tomar en cuenta las consecuencias que se genere sobre las decisiones en los mercados –fundamentalmente el laboral– y sostenibilidad fiscal. Respecto al mercado laboral, un buen ordenamiento de las políticas de protección y seguridad social nos llevaría a darnos cuenta de las ineficiencias producidas actualmente, como es el caso de la atención de la salud. En efecto, la existencia de dos sistemas de salud –SIS y Essalud– que se canibalizan entre sí, y donde terminan cargando absurdamente el costo de contratar en el mercado laboral formal, es una de las causas de la acuciante informalidad que vive el país. Así, lo lógico sería fusionar los sistemas en uno solo bajo el financiamiento del Estado, aligerando la carga de contratación en el mercado laboral. Con ello, traeríamos una atención más eficiente para todos los peruanos, favoreciendo mercados de trabajo que atraigan a más personas a la formalidad.

La misma lógica podría abordarse para el caso de pensiones, aunque aquí las coberturas a asegurar revisten mayor complejidad, porque los costos para financiar una pensión que se considere “suficiente” para todos los ciudadanos, derivan en la imposibilidad de plantear esquemas universales, sobre todo en países emergentes como el peruano. Esto no significa que plantear la universalidad en salud sea barata. No lo es. Pero en el caso de la jubilación, las incertidumbres pueden ser mucho mayores como lo reconoce la literatura. Sin embargo, es factible pensar en un esquema basado en el establecimiento de pensiones no contributivas para los más vulnerables, un esquema de ahorro con incentivos (monetarios y no monetarios) para alcanzar “pensiones objetivo” en el caso de los que no pueden trabajar en condición de dependencia, y un marco de obligatoriedad para los que trabajan en condición de dependencia con subsidios para pensiones mínimas. Aquí el rol de pilares obligatorios es fundamental, porque se necesita enfrentar períodos cada vez más largos de ingresos bajos o nulos durante la jubilación que le puede salir muy caro a la sociedad en caso de no afrontarlos previsoriamente.

Entonces, quedando claro que las políticas de protección y seguridad social requieren consideraciones mínimas respecto a sus implicancias sobre los mercados laborales y la sostenibilidad fiscal, queda por incorporar el marco institucional que asegure que el sistema logre ajustarse responsablemente a los cambios que surjan del entorno (tendencias globales de salud, demográficas, financieras, tecnológicas y otras relevantes). Igualmente, esta institucionalidad debería blindar el funcionamiento sostenible de la protección y seguridad social ante presiones del populismo oportunista, que evite situaciones como la decisión del Congreso en 2016 de permitir el retiro del 95,5% del fondo de pensiones al jubilarse y el de los seis retiros anticipados autorizados por los legisladores entre 2020-2022.

El establecimiento de un marco formal donde futuros cambios tengan que ser discutidos en un foro que analicen con seriedad la situación de los sistemas y cuyas decisiones sean vinculantes en términos legislativos, sería un paso hacia adelante para brindar predictibilidad a los agentes económicos. La Hoja de Ruta para Adhesión de Perú a la OCDE puede constituirse en un buen marco para dar pasos en esta vía.