La minería ha sido uno de los sectores con mayor crecimiento del país. Pese a una leve caída en abril, en los primeros cuatro meses de este año se expandió en 5,27% a nivel nacional, según cifras del INEI, mientras que en el 2023 fue la actividad con mayor crecimiento agregado (9,46%), lo cual ayudó a atenuar el impacto negativo de la recesión. En los últimos diez años, la minería ha representado, en promedio, el 9% del PBI total. Sin embargo, su impacto en la economía no solo se restringe a los volúmenes de producción: también se extiende a otros sectores productivos locales, como los proveedores de equipamiento, de servicios y de tecnología para sus operaciones.
Jessica Luna, directora ejecutiva de Comex Perú, señaló a El Comercio que este grupo aporta entre 3 a 4 puntos porcentuales adicionales al PBI peruano, con un impacto de casi 1 millón de puestos de trabajo, mientras que en otros países mineros como Chile, alcanza los 7 puntos porcentuales, por lo cual habría un potencial para que se siga expandiendo.
“El valor agregado de la minería, más que los números gruesos macroeconómicos, es el desarrollo de tecnología y proveedores. La fase de construcción de minas es de alta demanda de empleo, mientras que en la operación es cada vez menos porque está automatizada. Pero la oportunidad está en estos encadenamientos con los proveedores de la minería, de bienes y servicios, de tecnología. Arequipa, por ejemplo, se está convirtiendo en un generador de conocimiento tecnológico de software y programadores, donde las universidades reciben dinero del canon minero”, explicó.
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Víctor fuentes, gerente de políticas públicas del Instituto Peruano de Economía, coincide en que la minería ha tenido un efecto multiplicador en el PBI nacional. Señala que, al impacto directo de la producción, se suma uno indirecto a través de la cadena de valor generada por los proveedores, y otro efecto inducido por el consumo de los mismos trabajadores y la reinversión de las empresas. Esto se ve reflejado también en el empleo, donde por cada puesto en minería se han generado alrededor de ocho trabajos adicionales en otros rubros.
“Es una actividad que, fuera del core de sus operaciones, está fuertemente vinculada con especialistas en cada rubro. El ministerio de Energía y Minas reporta casi 225 mil empleos directos, y el multiplicador estimado es de ocho, más de 1 millón 700 mil puestos. Al sumar ambas cifras tienes dos millones de empleos”, puntualizó.
En regiones
La puesta en marcha de las principales minas en la última década impulsó, especialmente, la producción al interior del país. Desde el inicio de las operaciones de Toromocho (Junín), de la ampliación Cerro Verde (Arequipa) y de Las Bambas (Apurímac) la participación de la minería aumentó significativamente dentro del PBI de sus respectivas regiones [ver gráfico].
En los tres casos, a partir de los funcionamientos de las tres unidades, la actividad minera pasó a convertirse en o mantenerse como la primera en importancia dentro de dichas zonas. El caso más notorio fue el de Apurímac, donde en el 2015 la minería representaba el 11% del PBI apurimeño y luego de dos años del inicio de Las Bambas subió al 67% según el INEI. Entre el 2015 y el 2022, la minería representó ocho de cada diez soles adicionales en el incremento de la producción apurimeña.
Fuentes añade que la inversión de Las Bambas, de US$8 mil millones, fue ocho veces el PBI de Apurímac registrado en el 2015. Quellaveco, la última gran inversión minera de US$5 mil millones, habría hecho crecer a Moquegua un 27% en el 2023.
Oportunidad perdida
Sin embargo, el principal aporte del sector se dio a través del pago de impuestos y transferencias realizadas a los gobiernos regionales y locales que no fueron gastadas eficientemente por las autoridades. Según el MEF, las transferencias de canon, sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones (pliego presupuestal conocido como Rubro 18) sumaron S/175 mil millones entre el 2013 y el 2023, de los cuales no se invirtieron S/56.456 mil millones.
“Solo en el 2023, la minería financió uno de cada dos soles del presupuesto para inversión pública de los municipios. El canon y las regalías mineras financiaron el 28% del presupuesto de salud y el 45% del presupuesto de educación en los municipios. El que haya minería no significa necesariamente que la pobreza multidimensional esté cayendo; es que hay recursos para que caiga, pero depende de la ejecución de la inversión pública. En algunas ha caído más rápido que en otras”, anota Luna.
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Para Karla Gaviño, profesora y consultora afiliada de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico, hay múltiples factores que llevan a que, año a año, se repita la figura de una deficiente ejecución presupuestal por parte de los gobiernos regionales y locales. Sin embargo, desde su juicio, un factor transversal es la falta de orientación especializada para un planeamiento estratégico en el gasto de recursos provenientes del canon. Sugiere que los entes rectores –como el ministerio de Economía y Finanzas– podrían tener mayor presencia en ese proceso sin necesariamente invadir roles propios de las autoridades subnacionales.
“Hace falta personas con los mayores conocimientos para sacar adelante y hacerse cargo de proyectos, atravesando todas las fases del ciclo y articulando todos los sistemas administrativos que se tienen que articular, llámese desde el planeamiento estratégico, el sistema de inversión pública, las contrataciones del Estado, el abastecimiento, el presupuesto. Se necesita una mayor instalación de capacidades en las instituciones”, dijo.
Gaviño sostuvo, además, que este problema central de poca visión especializada se suma a la politización en la gestión pública, lo cual suele dar pie al impulso de obras pequeñas, dispersas, poco perdurables o de nulo valor social.
“Si bien estas municipalidades y gobiernos regionales ejecutan ellos mismos su presupuesto, lo cierto es que las deficiencias para la ejecución de los mismos en proyectos que generen valor social es sumamente difícil. Muchas veces tenemos municipalidades o gobiernos regionales que están utilizando el canon en obras populistas, que son llamativas pero innecesarias y que no le mejoran la vida a la gente en términos de mayor acceso a servicios básicos o cerrar brechas de infraestructura. Las autoridades regionales y distritales tienen los recursos para hacer obras llamativas y eso coincide, lamentablemente, con el hecho de que las localidades que perciben más canon también son muchas veces donde se vive mayor necesidad y pobreza. Se puede percibir que las obras pequeñas son mejor que nada, pero eso es insuficiente”, señaló.
La especialista insiste en que parte del Poder Ejecutivo generar una real articulación para que los gobiernos subnacionales adquieran la capacidad para ejecutar correctamente los recursos.
“No puede llegar cada institución del gobierno central por su lado, de forma desagregada, a dar una charla o quedarse un par de días en las regiones o municipios y luego retirarse. El trabajo que tiene que ser articulado: Ceplan, Servir, el MEF con su Dirección General de Presupuesto Público, que es la rectora de Inversión Pública, la Dirección General de Abastecimiento, ProInversión por las obras por impuestos. Estamos hablando de varios actores que tienen que ir juntos en semanas articuladas de capacitaciones. De nada sirve que te capaciten en hacer, por ejemplo, formulación de estudios de ProInversión si no tienes idea de cómo se hace un planeamiento estratégico, un proceso de selección o cómo se hacen los manuales de los perfiles para puestos clave”, cuestionó.
